（一）乡村治理主体的演变

通过对比历年的中央一号文件发现，我国的乡村治理主体经历了由一元治理到多元治理的转变过程。在1982—1986年的中央一号文件中，乡村治理的主体是单一的农村基层党组织，随着农村经济体制和政治体制改革的推进，农村党组织和生产队的关系已经处在变革中。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）颁布后，村民委员会在乡村普遍建立，它是群众性民主自治组织，其目的是保障农村村民自治，这意味着乡村社会加入了新的治理主体。一方面，历年的中央一号文件都提出要始终坚持加强农村基层党组织建设；另一方面，从2005年起，中央一号文件多次提出要“健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制”。

2008年中央一号文件首次提出要创新农村社区管理，优先在城市郊区开展农村社区建设的实验工作，这是一种新型的以服务为导向的农村社区管理模式，将会引起乡村治理模式的转变。2013年和2014年的中央一号文件提出，要加强合作社的党建工作，使合作社成为改善乡村治理机制的抓手之一。乡村社会的治理主体，除农村基层党组织和村民委员会外，还有共青团、妇联、民兵组织、合作社和社区红白理事会等。乡村社会的多元治理，不是一个治理主体一家独大，多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。这既是创新完善乡村治理机制的需要，也是适应我国广大农村社会内部差异性治理的要求。乡村治理主体从一元到多元的演变，既是我国农村社会治理的机制创新，也是中央政府对乡村社会治理探索的深化。

（二）乡村治理内容的定位演变

1.重视生产队及其权力关系的调整

20世纪80年代初，我国农村体制改革快速推进，农村经济从计划经济性质的生产队生产向商品经济性质的承包到户生产转型。相应的，1982—1986年的中央一号文件对农村经济生产和权力关系作出调整。其中，1982年和1985年的中央一号文件分别是《当前农村经济政策的若干问题》和《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，要求农村基层党组织抓好农村经济生产，做好管理协调工作。农村经济发展起来了，生产关系也要相应调整，紧接着就是农村权力关系调整，典型的是分田到户后生产队随之解体，代之的是村民自治形式的基层民主权力建设。这也是当时一直强调的物质文明和精神文明一起建设的要求和体现。在2004年中央一号文件之前，尤其是20世纪90年代，为解决逐步加剧的“三农”问题，建设农村民主关系、理顺干部和农民关系成为化解“三农”问题的有力选择。综合来看，2004年中央一号文件发布之前的近20年，乡村治理的重点是生产关系和权力关系的调整。(www.daowen.com)

2.重视农村公共事业建设

2004年的中央一号文件是中央政府事隔18年后再度将“三农”问题回归政策热点，并且把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，这也反映了20世纪90年代以来“三农”问题的严峻形势。针对农民增收困难、粮食主产区农民收入增长低于全国平均水平和城乡收入差距仍然不断扩大等问题，中央政府从农村公共事业入手，大力兴办农村、农业基础设施，为农民增收和解决“三农”问题提供思路。在这一时期，农村公共事业的建设不仅仅局限于农业基础设施建设，还包括农村教育、农村医疗卫生、农村道路交通乃至人居环境等多个方面，从比较全面的角度入手推进农村基础设施完善，以期实现农民增收和农业现代化，从而解决“三农”问题。

3.重视农村社会治理

2007年的中央一号文件首次提出要创新农村社会管理体制机制，2008年则提出要探索乡村有效治理机制，2009年受“经济危机”的影响暂时搁置农村社会的治理问题，2010年的中央一号文件再度提出完善符合国情的农村基层治理机制，此后数年中央一号文件对农村社会治理的关注度持续升温。2014—2017年的中央一号文件连续四年强调，要探索不同情况下村民自治的有效形式，这是中央政府重视乡村社会治理问题的直接表现。而“三农”问题不再单纯是农业、农村、农民问题，也是乡村社会的治理问题，这是从农村工作的多年实践中得出的结论。自2013年起，中央一号文件多次提出要完善和创新乡村治理机制，推动农村社区化管理，2016年提出要完善多元共治的农村社区治理结构。农村社会重视治理创新，这与党的十八大以来国家层面要实现的治理体系和治理能力现代化目标相一致。2018年的中央一号文件提出要构建乡村治理新体系，坚持自治、法治、德治相结合，具体从加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平和建设平安乡村五方面部署建设。