（一）农村文化发展定位的演变

梳理20个中央一号文件后发现，除1982年、1983年、1984年三年单独署名“中共中央”外，其余均是以中共中央、国务院联合发文，可见党和政府对“三农”问题的重视。

寻找关键词是文件文本分析方法的重要方面。词频作为文本挖掘的常用加权技术，是某一个给定的词语在文件中出现的次数。词语的重要性与它在文件中出现的次数成正比。以“文化”作为关键词检索，20个中央一号文件平均6频次，2018年最高33频次。有3年的文件为零频次：一个是农村经济主题，一个是农村水利主题，一个虽没有出现“文化”词条，但论及了精神文明、思想道德等。2006年、2008年、2015年、2016年、2018年这5年的中央一号文件都安排了专章论述农村文化，从字词、语句到段落、章节，反映了党和政府一以贯之的对农村文化发展的关注。

根据吴国光对文件政治的研究，文件政治既不像法律那样严谨，但也不是随意而为。特别是像中央一号文件这类政治文件，“有两个特点：第一，它处置的是政治生活中的重要议题；第二，它为政府行政确立了基本的指导路线或方针”。这也是我们下面分析政策文本的遵循。

农村文化的政策定位直接关系农村文化的发展方向和发展趋势。考察农村文化发展定位的演变，有三个维度：一是农村文化定位与国家文化政策的关系，二是农村文化定位与国家“三农”政策的关系，三是农村文化定位与城市文化政策的关系。

1.农村文化作为农村社会主义精神文明的一部分

20世纪80年代初的4个中央一号文件（1985年文件没有涉及农村文化内容）凸显了农村文化政策思想政治意识形态化的特征，这与国家在这一时期主要以精神文明建设总揽文化建设的政策相一致：文化理论上，形成了社会主义精神文明建设理论体系；文化认识上，强调文化的意识形态属性和道德感化功能；育人目标上，强调提高思想道德素质和科学文化素质。那个时期，农村文化的主体性被遮蔽，过于看重文化的意识形态属性，而文化的其他属性，比如经济属性、软实力作用等，往往因认识的缺陷而被隐去。1995年，在精神文明建设背景下，无论是对新型农民的培育目标，还是与要求其他人群一样的“四有”（有理想、有道德、有文化、有纪律）新人，仍侧重于对意识形态和思想道德的要求。直到2006年中央一号文件才调整为“有文化、懂技术、会经营”，体现了行业性、时代性。

党和国家的文化自觉与自醒是从20世纪90年代逐步提出来的。1991年，江泽民同志在庆祝中国共产党成立70周年大会上的讲话中首次提出“有中国特色社会主义文化”概念。1997年，党的十五大报告指出，文化相对于政治、经济而言，精神文明相当于物质文明而言。“有中国特色社会主义文化”就其主要内容来说，同改革开放以来我们一贯倡导的社会主义精神文明是一致的。2000年，“三个代表”重要思想的提出，更是把文化发展提高到党的建设的战略高度加以认识。从那时起到现在，不论是“政治、经济、文化”三位一体，还是“政治、经济、文化、社会”四位一体、“政治、经济、文化、社会、生态”五位一体，文化建设始终是党和国家治国理政总体布局的重要一环。文化建设的重要性在各种文件中被反复强调，在如此强力政策的推动下，文化发展从部门行为上升为政府行为，文化建设从局部工作上升为事关全局的重要工作。另外，不论是过去新农村建设的总体要求，还是当前乡村振兴战略的总体要求，“乡风文明”始终没有改变。

2.农村文化作为农村社会事业的一部分

纵观我国40年的农村改革与发展，大概经历了四个历史时期：一是80年代农村全面改革时期，二是90年代“三农”问题时期，三是新世纪前10年的城乡统筹发展时期，四是当前向现代农业转型阶段。将90年代的农村文化发展政策放在这个大的时代背景下，我们就观察得更加清晰了。

文件政治反映了高层治国理政的政策风向标。从1987年开始到2003年连续17年没有出台有关“三农”的中央一号文件，因为当时中国改革的重心全面转向城市，开启了农村、农业让位城市、工业的时期。80年代农村改革释放了巨大活力，农村经济得到全面繁荣，广大农民在党的领导下表现出可贵的创业革新精神，我国农村发生了历史性变化。到了90年代中期，当大家都以为“三农”问题不是问题的时候，农民的获得感日益减少。尽管国家财政收入在不断快速攀升，但包括公共产品和公共服务等各级政府的财政投入都在县城以上，农村不仅没有什么投入，还要征收各种名义的税费，以养活县乡干部，支持城市发展。“三农”问题成为全社会公认的头等问题，直到高层领导作出在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累，在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展的“两个趋向”判断，中央对农村政策及时作出“多予少取放活”的调整以及建设和谐社会的政策导向后，“三农”问题才得以缓解。这一时期，党和国家农村文化政策在意识到农村社会主义精神文明已不适应新要求后，于2005年提出了农村文化建设的主要任务和基本目标，但政策效应不高。那时的顺口溜“文化说起来重要，做起来次要，忙起来不要”也可侧面反映农村文化遭受的冷遇。

现实生活中，乡镇文化专干在机构改革中或因指标撤销，或专干不专。从新世纪几个中央一号文件对新增事业经费主要用于发展农村文化的政策内容，也能反观90年代农村社会事业经费的历史欠账。

从理论分析看，文件政治行政成本高而行政效率低，基层政府以文件落实文件、以会议落实会议等形式主义作风，把那些需要真抓实干的行政任务置于次要位置甚至边缘化，不仅败坏了党风政风，而且消解了文件预期效果。因为文件治理是以科层行政作为载体，是政治权力和行政权力覆盖基层社会的全能主义治理方式。其作用基础是确立在国家与社会一体化结构和社会的同质性上，但随着市场化改革，农村基层社会关系发生了结构性的变化和异质化的改变，因此文件治理的功能和作用就出现逐步弱化直至不起作用的情况。

3.农村文化主体性构建

新世纪随着党和政府对农村文化的自觉与自信，农村文化发展的主体性、独立性、特色性愈发鲜明，文化已从教科文卫的事业中单列出来，与农村政治、经济、社会、生态并举，摆脱了农村文化发展的各种束缚，王者强势归来。

我们向来重视以外部输入方式加强和推动农村文化建设。1984年中央一号文件就提出了“国家设在农村的一切企事业单位，都要学习解放军，加强同附近农民的联系，按照互惠的原则，通过提供当地农民需要的各种服务，与农民共同建设农村的物质文明和精神文明，为促进商品生产发展、加强工农联盟、建设社会主义新农村作出新的贡献”。90年代中期，为补农村文化的短板，中央八部委联合发起了“文化下乡”，后来由行动逐渐形成机制，一种工业反哺农业、城市支援农村的机制，文化科技卫生“三下乡”活动常态化、政策化、制度化，逐渐成为农村文化建设重要的外部力量。

农村文化建设不仅要送文化，更要种文化。在农村内部建构文化，要充分发挥农民的主体作用，以现实农村生产力为基础，以农村环境条件为依托，逐步构建农村公共文化服务体系、农村文化产业体系、农村优秀传统文化传承体系，通过“科技+”“互联网+”战略，促使农村传统文化向现代文化转型。当代中国农村文化既系着数千年来中国传统文化的脐带，又打上了社会主义的时代烙印，还散发着浓郁的乡愁。作为区别于城市消费文化的慢生活方式，农村文化经创意变换，通过科技创新，注入星罗棋布的特色小镇和田园综合体建设中，农村文化显示出来的软实力将开辟出全新的发展空间，迎来一个崭新的发展时代。

（二）中央一号文件中农村文化政策关注的重点

20个中央一号文件每年都有一个题，都是当年中央最关注以及最迫切需要解决的问题。梳理这些政策关注的重点，可以准确把握顶层设计的政策表达和政策信号，以求党和国家对农村文化发展规律的认识与理解的内在逻辑。这里借用政策文献计量共词分析法，以20个中央一号文件关键词为对象分析农村文化政策主题变迁。

1.牢牢把握乡风文明意识形态领导权

乡风文明是乡村振兴的灵魂所在。意识形态决定文化前进方向和发展道路。对农村文化发展方向的引导一直是中央一号文件关注的重点，从20世纪80年代到当下持续出台政策用社会主义道德引领农村社会风尚，农民住上了好房子、过上了好日子，还要注意养成好习惯、形成好风气，用社会主义核心价值观占领农村阵地成为党的农村文化政策取向。2015—2017年连续三年强调培育新乡贤文化在涵养文明乡风引领中效果明显，值得关注。

2.紧紧扭住农村文化设施建设这个短板(www.daowen.com)

阵地、队伍、活动是文化发展的三个有力抓手，特别是阵地建设作为农村文化发展的基础物质条件，由于历史欠账，一直是农村文化发展的短板，因而成为中央一号文件长期关注的焦点，20个中央一号文件中13个涉及农村文化设施。政策一开始就强调制定农村文化设施建设规划，符合文化建设的战略性、全局性、长远性的特征，也符合改革开放初期地方财政实际。阵地是一个抽象的表述，文化中心才是一个实体，中心装哪些内容，安哪些设施，如何发挥这些基层文化公共设施整体效应，村级文化中心是综合性的，乡镇文化中心是区域性的，这都是我们这几十年在发展农村文化过程中逐渐认识并清晰起来的，也是我们“摸着石头过河”改革和建设的探索结果。

3.始终关注农村公共文化服务总目标

业界对公共文化服务的特征认识经历了从“四性”到“三化”的变化，即从21世纪头10年“公益性、基本性、均等性、便利性的要求”转化到当前的公共文化设施和服务标准化、均等化、社会化，通过公共文化设施标准化实现文化服务的均等化，通过服务社会化提高服务效益与服务质量。2018年中央一号文件首次对农村公共文化服务提出了“四有”要求：有标准、有网络、有内容、有人才，应当说更具体、更实在、更接地气。近年实施的文化惠民工程，在减少民族地区、贫困地区、边远地区的区域文化发展不平衡，保障农民工、留守儿童、留守妇女、孤寡老人等特殊人群的文化权益方面起到重要作用，基本解决了看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难的问题，成为农村文化建设中的持续话题。

4.长期重视城乡文化统筹发展新途径

长期以来，我国城乡二元结构致使农村文化建设落后于城市文化，滞后于农村广大居民的文化需要。乡村文化是中华优秀传统文化的根和魂，保留着许多中华文化优秀的基因，具有城市文化少有的人与自然共生的智慧和价值。随着新世纪中央对农村政策的调整，“工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展”多项措施的落实，城乡文化统筹发展成为中央一号文件强调的内容。一方面，文化、科技、卫生“三下乡”体制化、制度化，城市文化工作者支援农村经常化；另一方面，加大农村文化服务总量供给，以公共文化服务设施的标准化推进城乡文化一体化，缩小城乡文化发展差距。

5.一以贯之关心农村文化建设社会力量

政府文化部门是农村文化建设主力军，但改革开放期初基层政府财力有限，从20世纪80年代开始就出台了“鼓励扶持农村文化设施农民办”政策。农民不仅是农村文化的享受者，也是农村文化设施的建设者。从后来的文件看，农村文化建设的社会力量除了本地农民外，还包括在农村的企事业机构和社会组织、本乡本土在外成功人士以及城市文化工作者、文化志愿者等。2015年中央一号文件就明确规定：“以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。”

6.持续重视农村文化建设投入机制

农村文化建设长期落后的主要原因在于缺少投入，因此稳定的投入保障机制就成为中央一号文件反复强调的内容，20个中央一号文件中有7个对此作出了指示，规定各级财政新增事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，并就“主要”作出了量化规定，即不低于70%的比例。

7.重新考量农村优秀传统文化传承

在现代化战车碾压下，城市文化遗址、工业文化遗存保护在本次城市进程中大受人们的诟病，因此对记载着中华文化基因的农村优秀传统文化进行保护成为中央政策关注的重点。从2013年至2018年连续六年，每年文件都有对农村优秀传统文化保护与传承的内容。从古村落到古民宅，从农耕文化遗产到好家风好家训，从悠久的风俗习惯到传统的戏剧曲艺，通通被纳入保护与传承工程，以强化乡村记忆。

8.逐渐重视打造农村文化产业新希望

一般的文化产业在城市，而某些特色文化产业却也可诞生在农村。通过“文化+”行动，实施文化与农村、农业、林业、康养、休闲融合发展，实现农民增收、农业增效、农村增美。农村文化产业是农村文化建设的经济支撑，也成为中央一号文件的亮点。早在2006年文件就“鼓励农民兴办文化产业”，2016年甚至还指出了重点产业门类，“依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等产业”。（三）政策展望

随着中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记关于乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴等方面有许多新的论断，我们期待不久的将来会有一年中央一号文件专门部署乡村文化建设工作，而未来农村文化发展的政策主要有以下三个趋势。

1.出台农村文化法律

政策与法律并行，是当前中国政治生活实践中的现实问题。随着依法治国的深入推进和“文件治国”的高昂成本、政策低效，出台农村文化发展的法律是必然选择，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。农村文化发展方面的法律还是一片空白，因此我们有理由相信未来会很快将《农村文化发展促进法》纳入国家立法进程。

2.颁布乡村文化振兴规划

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的英明决策。文化兴国运兴，文化强农村强。乡村文化振兴，规划先行。乡村文化振兴的指导思想、重要原则、战略目标、主要任务、实施路径等，需要出台更高层次的政策来保障。

3.设计农村文化民主政策

重构农村文化，更多的是学者研究、媒体呼吁、官方文件的提法，很少有农民自身提出这样那样的要求，但这并不代表农民就没有这方面的需要。田野调查统计显示，绝大多数农民都有对农村公共文化向往的意愿。实地访谈中了解，供给农家书屋的书目有很多不是农民借阅的意愿，文化集中大于文化民主，因而出现结构性的供给不足。因此，农村文化发展中文化民主的政策设计是未来农村文化建设的趋势，要做到文化民主基础上的集中和集中指导下的文化民主的有机结合。