新时代，中国农业发展应将为13亿国人提供优质安全农产品作为最根本的出发点与目标，要实现这个目标，其核心就是要保护水土资源的数量，提升水土资源的质量，以破解实现农产品质量安全所需优质水土资源不足的桎梏，实现农业的绿色发展。

（一）强化对实现农业绿色发展重大战略意义的认识

党的十九大报告提出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。就农业生产而言，应该是实现农业从传统走向绿色的战略转折期。针对新时代中国农业生产所面临的资源环境形势，以及优质安全农产品供应状况，必须以保护水土资源为核心，实现农业绿色发展，这是确保农产品质量安全，真正走向绿色生态的重要举措，也是引领中国现代农业发展的有效途径，更是实现中华民族健康、永续发展的坚实保障。换句话说，保护好水土资源，实现农业绿色发展，不仅仅是保证农产品质量安全的农业生产问题，也是关乎中华民族能否健康延续下去的重大战略问题。当前，对实现农业绿色发展还缺乏战略层面的认识，因此，必须强化对农业绿色发展重大战略意义的认识。只有在战略上重视，才能实现战术上的重视。

（二）坚持绿色发展理念，确保中央各项政策的落实

近年的中央一号文件、党的十九大报告以及中央农村工作会议都围绕着提升农业发展质量，不仅提出了农业绿色发展的总体战略，而且还对农业绿色发展的重点领域及措施进行了具体部署。特别是党的十八届五中全会提出的绿色发展理念，以及习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念，为实现农业绿色发展指明了方向。为此，迫切需要以绿色发展理念为指导，从数量和质量两个方面保护水土资源，为农产品质量安全提供资源基础作为农业绿色发展的核心与关键，真正将中央的各项政策及部署落到实处，为13亿国人提供优质安全的农产品，以满足其日益增长的美好生活需要。

（三）完善环保制度，严格环保执法，减少工业企业对水土资源的污染

近些年来，国家对环境保护工作重视程度日益加强，推动了环保制度建设。新时代，保护水土资源，实现农业绿色发展，依然受到工业企业污染的威胁。2016年，环保部印发了《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》，在产排污量大、已制定行业污染物排放标准，或发放排污许可证的行业优先实施，通过重点带动一般，推动工业污染源实现全面达标排放。但需要注意的是，在达标排放环境规制下，水土资源依然面临被工业企业污染的风险，因为工业企业污染物排放之后，因富集作用导致浓度愈来愈高，达到一定阈值后将会对水土资源造成污染，导致其质量的下降，进而影响农业的绿色发展。据此，工业企业的排污行为应进一步规范，从而实现总量控制取代达标排放，激励性制度、引导性制度取代限制性制度。同时，严格环保执法，对违反环保法规的企业进行严惩，切实转变过去“以罚代法”的做法，根据所造成的环境污染程度，由企业承担相应的法律责任，并处以重罚。此外，建立中央环保督察的长效机制，以规范政府行为，对盲目决策的领导实行严厉的问责，从根本上杜绝企业的违法违规行为。

（四）采取有效措施，确保耕地数量稳定与质量提升

前面已经提到，耕地资源数量是保障以粮食为主的农产品数量安全的前提，而保护与提升耕地质量则是从根本上实现农产品质量安全的保证。因此，需要从数量与质量两个方面采取有效措施，以实施耕地资源的有效保护。

1.以最严格的耕地保护制度，实现耕地资源数量的稳定

在快速工业化、城镇化进程中，对耕地的占用会呈现刚性递增的态势，而且短期内难以实现扭转。耕地资源数量的稳定是保障国家粮食安全的最基本要素，必须严防死守18亿亩耕地红线。2017年1月，中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），对新时期加强耕地保护和改进占补平衡作出全面部署。但调研发现，在全国范围内普遍存在着耕地的无序、违规占用现象，并且呈现逐年增加的态势，导致了优质耕地面积的日益减少，从长远来看将严重威胁到中国的粮食安全。为此，需要依据最严格的耕地保护制度，通过耕地占补平衡、永久性基本农田划定等政策性措施，实现耕地资源数量动态平衡的目的。党的十九大报告也指出，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，这也是确保耕地资源数量稳定的有效措施。

2.建立中央耕地督察机制，解决耕地资源保护中的违规问题

在耕地保护方面，国家采取了严格划定永久基本农田作为保护优质耕地的一种有效手段，对稳定耕地资源数量，保证耕地资源质量，保障国家粮食安全发挥了很大作用。但在基层调研时发现，在划定永久基本农田过程中，普遍存在着“划远不划近”“划劣不划优”等严重问题，特别是在山地丘陵地区，基本农田“上山”“下河”、公益林地与基本农田重合等问题尤为突出。此外，在社会经济发展落后地区，违规占用耕地现象依然严重。(www.daowen.com)

针对上述存在的问题，国土部门也采取了耕地保护的专项巡查等措施，解决了部分问题，但不能从根本上解决。为此，建议借鉴中央环保督察的成功经验，尽快建立中央耕地督察机制。一是由自然资源部牵头，中纪委、中组部的相关领导参加，成立中共中央耕地保护督察委员会，代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展耕地保护督察。二是根据耕地资源对于保障国家粮食安全的重要性，明确开展耕地督察的重点区域。三是建立耕地督察的长效机制，提升国家治理能力及决策的科学化水平，更好地解决耕地保护工作中的实际问题。四是建立督察信息公开机制，接受广大公众的监督。

3.保护优质耕地资源的同时，改善耕地土壤的质量

前面已有所论述，在耕地等级构成中，中等地、低等地面积所占比例较高。因此，在实施优质耕地资源保护的同时，需要对中低产田进行改造，提升耕地土壤质量，提高耕地土地生产率，以保障国家粮食安全。为此，一是从技术层面减少和治理耕地土壤污染。如创新水质监测技术，减少污水灌溉造成的土壤污染；大力推广测土配方施肥技术，提高化肥使用率，减少化肥施用导致的面源污染；实施作物替代技术，加大对污染土壤的治理力度。二是从制度层面保障耕地恢复活力。扩大轮作休耕试点，健全耕地休养生息制度，建立与完善市场化、多元化的生态补偿机制，促进耕地活力的恢复，确保国家粮食安全。三是根据绿色发展理念，通过创新监管体系，规范农业生产资料的生产行为，从源头上解决农产品生产中生产资料投入带来的污染。

（五）加强水生态建设的同时，实现水资源的高效利用

1.强化水生态治理，提升水资源的保障能力

水生态建设和保护是水治理之本。习近平总书记指出，自然界的淡水总量是大体稳定的，但一个国家或地区可用水资源有多少，既取决于降水多寡，也取决于盛水的“盆”的大小。做大盛水的“盆”是实现水资源可持续利用的根本。为此，应立足于系统论思维，统筹自然生态各种要素，把治水与治山、治林、治田有机结合起来，协调解决水资源问题，提升水资源对农业发展的保障能力。

2.以最严格的水资源保护制度，确保水资源可持续利用

2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出，要严格控制用水总量、全面提高用水效率、严格控制入河湖排污总量“三条红线”，以加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用。基层调研发现，中国水资源污染形势依然相当严重，治理水资源污染任重而道远。为此，应根据最严格水资源管理制度的要求，采取综合管理措施，确保水资源管理的“三条红线”，以实现水资源的可持续利用以及满足农业生产灌溉用水的需求。同时，切实加强水域环境的监测与环保执法力度，切实杜绝工业企业对水资源的污染；在农业生产领域，应从生产投入着手，控制农业面源污染，减少其对水体的污染。

3.创新农业用水机制，实现农业节水目的

当前，中国农业用水具有很大的节水潜力，应充分采取有效措施，创新农业用水机制，大力推广农业节水。为此，应强化“适地”原则，一是依据不同区域的气候条件、水资源条件等，确定农业节水的重点区域；二是根据重点区域的农业生产状况，注重其节水技术的开发与集成；三是建立不同区域农业用水的机制，以实现农业节水的目的。

（六）创新机制，推动农业绿色发展

新时代，针对发展中所面临的诸多挑战，需创新机制，推动农业绿色发展。一是建议设立绿色农业发展特区。这是加快农业绿色发展的一项十分紧迫、十分重要的战略举措，根据所设立的绿色农业发展特区内的资源基础，制定高起点的农业绿色发展规划，确定发展的核心，以引领中国农业绿色发展，实现“绿水青山就是金山银山”的目的。二是逐步建立与完善农业生态补偿机制。根据实现农业绿色发展的要求，在资源要素层面、产业层面、农业废弃物资源化利用层面等逐步建立与完善生态补偿机制，以增加有利于农业绿色发展的制度供给，为农业绿色发展提供良好的制度环境。