（一）我国“三农”政策的变迁

进入新世纪之前，我国实施农业支持工业的战略，主要通过从农业中汲取资金支持工业。进入新世纪以后，我国逐步将原农业支持工业战略转变为工业反哺农业战略。2002年，党的十六大报告首次提出了“统筹城乡经济社会发展”。2003年，胡锦涛同志提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年9月，胡锦涛同志在十六届四中全会上提出“两个趋向”的重要论断。第一个趋向，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向，绝大多数国家在工业化初期阶段发展工业的资金都来自农业。第二个趋向，即在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向，在理论界被称为工业化中期阶段。也就是说，在工业化中期阶段以后，一个国家或者地区的基本工业体系已经形成，工业体系相对完整，工业有了自我发展、自我积累的能力，不再需要从农业中汲取资金。相反，农业因为长期为工业提供资金，其发展相对滞后，客观上需要工业为其“输血”。在“两个趋向”的基础上，胡锦涛同志又提出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断。

从教育方面看，2003年以前，由于相当一部分农村教育都是民办，即农民自己筹集资金开展农村教育基础设施建设，导致当时城乡教育差距明显。从医疗方面看，2003年以前，接近80%的农村居民没有任何医疗保障，因此，从2003年开始，我国在一些地区试点实行新型农村合作医疗。新型农村合作医疗深受农民的欢迎，截至2007年9月底，开展新型农村合作医疗的县（市、区）占全国总数的85.5%，参加农民近7.26亿人，参合率达到86%，2008年6月已经实现全面覆盖目标。

2005年3月，温家宝同志在十届全国人大三次会议上的政府工作报告中提出，为适应我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村发展。2005年10月，党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。2006年中央一号文件部署了推进社会主义新农村建设的任务，提出了“五句话、二十个字”，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这一阶段，我国推行了农业税收减免政策。2004年，《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出要“逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税”。2005年中央一号文件提出，“减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税”，“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度”。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定。

与此同时，从2004年开始，我国相继实行了“四大补贴”政策：一是良种补贴。该补贴从2002年开始试点，2004年在全国正式推开。现在，我国主要农产品品种，包括种植业、畜牧业、渔业都实施了良种补贴。二是种粮农民直接补贴。该补贴从2004年开始实施，按照农民承包土地亩数面积计算。三是农机购置补贴，即国家对农民购买农机具给予补贴，该补贴最初补贴1/3，后来转变为定额补贴。四是农资综合补贴。该补贴从2006年开始实施。随着经济的发展，我国劳动力成本、各种原料及农业生产资料价格逐步上升，因此，国家实施了农业生产资料综合补贴。

从2004年开始，我国对主要农产品实施了最低收购价格政策。2004年、2005年主要针对稻谷实施最低保护价收购，2006年开始对小麦实施最低保护价收购。随后，我国对其他农产品也实行了相应的价格保护政策。由于2008年后政府最低收购价逐年提升，我国主要农产品价格也逐渐高于国际生产价格。2015年、2016年国内主要农产品价格已经大大高于国际同类农产品价格，每种产品价格在不同时期高出的幅度也不同。这种情况下就必须改革我国主要农产品的价格形成机制。2014年，我国对粮食价格形成机制进行改革，对大豆和棉花实行目标价格制度。2016年，财政部印发了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》，取消了玉米临时收储政策，实行生产者补贴政策。

在公共事业上，2006年，我国对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费；2007年，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费。2007年7月，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国逐渐推开建立农村低保。从居民养老保险制度来看，2007年10月，党的十七大报告强调，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，并强调要“探索建立农村养老保险制度”。2009年，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年开始实施。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。“保基本”就是保障农村养老基本生活、基本需求。“广覆盖”就是逐渐提高覆盖面，最终让所有农村居民的养老问题都纳入制度里。2014年，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出，“十二五”末，在全国基本实现新农保与城市职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。从医疗保险领域来看，2012年，国家发展改革委、卫生部等六部门发布了《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》。2015年，国务院办公厅发布了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，开始在全国推行城乡居民大病保险。2016年，国务院印发了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，把城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合在一起，形成城乡居民基本医疗保险（城乡居民医保）。城乡居民医保从2016年开始实施，其最终目标是让城镇居民和农村居民的基本医疗保险达到一致，让保险在区域上可以互相接续。这样既有利于人口的流动，又有利于农村居民整体医疗保险水平的提高。

党的十八大以来，我国农业农村政策的很多方面体现在中央一号文件上。2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，其中第六部分是“改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置”。2013年中央一号文件还强调要“努力建设美丽乡村”。2015年，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布《美丽乡村建设指南》国家标准，就是用于指导全国不同地区不同情况的美丽乡村建设。2014年中央一号文件提出“健全城乡发展一体化体制机制”“开展村庄人居环境整治”“推进城乡基本公共服务均等化”。2015年中央一号文件强调，“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”，指出“中国要美，农村必须美”。文件还强调，要在2015年解决无电人口用电问题，加快推进西部地区和集中连片特困地区农村公路建设。2016年中央一号文件强调，“加快建设社会主义新农村”“社会主义新农村建设水平进一步提高”。2017年中央一号文件强调，要“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”“大力发展乡村休闲旅游产业”“培育宜居宜业特色村镇”，“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。

（二）“三农”工作取得的成效

1.粮食总产量年年丰收(www.daowen.com)

根据国家统计局数据，2004—2015年，我国粮食生产实现了12年连续增产。虽然2016年的全国粮食总产量（61625万吨）较2015年的全国粮食总产量（62144万吨）有所降低，但降低的并不多。2017年全国粮食总产量是61791万吨，虽然在总量上没有超过2015年的62144万吨，但是较2016年的61625万吨还是有所提升。总体来讲，从2004年到2017年，我国粮食总产量虽然没有形成“十四连增”，但却是“十四连丰”，全国粮食从21世纪以来每年都是丰收的状态。

2.农村居民人均纯收入快速增长

根据国家统计局数据，2012年农村居民人均纯收入7917元，实际增长10.7%，高于国内生产总值（2012年国内生产总值增速为7.7%）。2016年农村居民人均可支配收入12363元，实际增长6.2%，低于国内生产总值增速（2016年国内生产总值增速为6.7%），但是2017年农村居民人均可支配收入实际增长又大于国内生产总值增长。城乡居民收入之比从2010年开始呈下降状态，2016年是2.72∶1。

3.脱贫攻坚取得显著成效

2013年以来，全国每年减少贫困人口1000万人以上。党的十八大以来，已基本完成580多万人的易地扶贫搬迁建设任务。形成贫困的原因有很多，其中一个重要的原因就是有些地方根本不适合人类生存，所以就要把他们搬到适合创业、适合生存、适合生产的地方。第三次全国农业普查主要数据公报显示，截至2016年底，全国有99.3%的村通公路，村内主要道路有路灯的村占全部村的比重是61.9%，全国通电的村占全部村的比重是99.7%，91.3%的乡镇集中或部分集中供水，90.8%的乡镇生活垃圾集中处理或部分集中处理，73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理，53.5%的村完成或部分完成改厕。从农户来看，10995万户的饮用水为经过净化处理的自来水，占47.7%；使用水冲式卫生厕所的8339万户，占36.2%，也就是说，1/3以上的农户已经使用水冲式卫生厕所了；无厕所的469万户，只占2.0%。

（三）“三农”工作面临的形势

“十三五”时期，我国农业农村发展的外部条件和内在动因正在发生深刻变化，既存在不少有利条件，也面临很多困难和挑战。

从有利条件看，一是中央高度重视“三农”工作，加快补齐农业农村短板已经成为全党全社会的共识，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济长期向好的基本面没有改变，强农惠农富农政策体系将更加完善。二是粮食等主要农产品供给充足，城乡居民消费结构加快升级，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，为农业转方式、调结构、拓展发展空间提供了强有力的支撑。三是农村改革和城乡一体化深入推进，将进一步激发农村发展活力，为促进农民增收和农村繁荣提供持续动力。四是全球经济一体化进程加快以及“一带一路”倡议等的实施，有利于更好地统筹利用两个市场两种资源，缓解国内资源环境压力，优化国内农业结构。

从困难挑战看，一是农业供给侧结构性改革任务艰巨，玉米等农产品库存积压和优质化、多样化、专用化农产品供给不足并存，农业生产成本持续上升，农业生产效益低而不稳，农业基础设施建设滞后，农产品质量安全风险增多，农业面临的国际竞争压力加大。二是农业资源环境问题日益突出，水土资源紧张，部分地区耕地基础地力下降明显，面源污染加重，拼资源、拼消耗的生产方式难以为继，农村劳动力老龄化加速，专业型、技术型、创新型人才和青壮年劳动力缺乏，谁来种地问题逐步显现，实现农业持续发展任重道远。三是我国经济发展进入新常态，经济增速放缓，持续大幅增加财政“三农”投入空间有限，促进农民工外出就业和工资增长难度加大。四是城乡二元结构问题突出，城乡资源要素平等交换和均衡配置仍存在体制性障碍，农村基础设施和公共服务依然薄弱，缩小城乡差距任务繁重。“十三五”时期，我国农业农村发展机遇与挑战并存，希望与困难同在，实现农业稳定发展、农民持续增收的任务非常艰巨。必须牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，不断创新工作思路，凝聚各方力量，落实新发展理念，破解发展难题，合力开拓农业农村工作新局面。