政府管制是一种行政行为，因而直接受到一国法律、政府制度的制约。而在国家与社会、政府与经济活动具有天然主从关系的中国，政府管制更要受到社会结构、经济制度的影响，这些影响构成了中国在转型期中政府管制失效的特殊性背景。

1.中国在转型过程中所发生的政府管制失效，最主要的根源在于政府角色的冲突和错位

我国政府在整个社会中承担着三种角色，一是社会管理者，二是市场管理者，三是国有企业的所有者和生产者。目前行使管制职能的政府部门大多曾经或仍直接拥有或完全拥有被管制行业的企业。政府是几乎所有的自然垄断行业、公共企业及大部分竞争性领域中大企业的所有者，多重角色身份使管制机构无法独立、中立地行使自己的职能。当企业发生亏损时，管制机构就可以利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。因此，在转轨经济中，这种三位一体的身份，使政府产生了深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为管理者所拥有的特殊权力，来谋取它作为所有者的利益。

从现有的政府管制造成大量垄断的情况来看，我们的管制其实是一种反竞争政策。作为政府机构对企业市场行为实施管制的法律依据的管制法，目前在我国多数是由政府各有关部门起草报国务院再由全国人大审议通过，而通过这种方式产生的管制政策主要体现的必然是管制机构和所属垄断企业的意愿，缺乏社会公正性。由于缺乏有效的监督与约束，这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍。

2.管制主体缺乏统一性、权威性和独立性

这是转型期政府角色冲突的直接产物。到目前为止，我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等机构外，专事管制职能的机构不多，也没有以法律形式明确管制机构的地位，主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。如我国《反不正当竞争法》第16条规定：“县级以上监督检查部门对不正当竞争行为可以进行监督检查。”而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管理部门，这就意味着这些部门都是《反不正当竞争法》的执法机构。

由不同政府部门共同管制同一产业，必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一、重复执法以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，并为寻租活动提供更多的机会。(www.daowen.com)

3.受管制市场不健全，是导致转型期我国政府管制无效运作的又一特殊诱因

根据佩尔兹曼的管制的政治或立法模型，^[13]立法者作出管制决策的约束条件是使他所期望的选票数最大化。他的目标函数取决于利益集团财富水平的“大多数生产函数（majority-generating function）”。利益集团可以是消费者和企业。政治家所选择的管制政策，不仅要满足选票数的最大化，还将使政治的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间相互转移的边际替代率，从而达到一种均衡。但是，佩尔兹曼的管制模型在我国并不存在。在我国的受管制市场上，虽然企业和消费者的目标不变（企业追求利润最大化，消费者追求消费者剩余最大化），但立法者和管制者却不用追求选票数的最大化，因此，企业和消费者在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益，进行合理博弈的独立、成熟、强大的产权明晰的供应链联盟核心企业尚未出现，这就在客观上为政府管制机构漠视企业利益、操纵管制过程或滥用管制权力提供了可乘之机。

而由一个具有三重角色的政府来进行管制的消极影响是显而易见的：第一，具有三重角色的政府作为管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的进入者或非国有企业很可能受到歧视；第二，政企同盟的存在，会导致在立法和执法过程中藐视非核心企业及消费者利益的现象层出不穷。

4.管制者同时也是垄断者，对管制者的外部监督机制不健全

我国现阶段的管制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。原因之一是政府部门既是管制的制定者，又是具体业务的实际经营者。管制机构本身便是经营行业的主管部门，政企不分的现象较为严重，政府部门既当裁判员又当运动员的状况就决定了管制的利益是为本行业、本部门考虑的。这种政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力，部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门难以公正地作出决策。

原因之二是政府管制缺乏社会监督。虽然非核心企业形成的利益集团是由数以千百计的中小企业组成，但政府管制对其造成的不利影响由非核心企业分散承担，对核心企业较为有利，非核心企业便普遍存在机会主义倾向，缺乏为供应链联盟的整体利益积极努力的动力。