上述可见，管制者在实施管制时，也需要对其实行有效监督，才能防范和减少管制者的机会主义行为和增加管制者的责任感，从而提高管制的效率。根据管制失效的主要成因，对管制者的监督可有以下的主要途径和制度安排：

（一）强化对管制者的监督

1.制定合理的政府机构分立、竞争制度和制度制衡机制来避免管制者被利益集团所捕获

政府管制失效的主要原因之一是政府管制的目标和效果往往受不同利益集团的影响，这些影响来自政治上的压力，也来自利益集团的寻租。因此，行政分权和杜绝行政垄断是管制优化的首要制度安排。

首先，管制主体的设立必须具有相对的独立性。管制的立法机构、管制的行政性执行机构和法律执行机构三者之间必须独立并互相监督。

其次，作为管制者的政府必须具有竞争性进退机制，并受到社会的普遍监督和约束。这样，才有减少政府被政治寻租和经济寻租的可能。

以我国为例，目前我国管制机构并没有通过三个相互独立的主体来分担执行，管制政策制定者也几乎没有竞争压力，受到的社会监督和约束的程度也微乎其微，由此造成各大企业跑资金、跑项目、跑减免责任的寻租风盛行。

2.建立和强化对管制者的管制执行权力约束和惩罚机制

在管制活动中，由于自主裁量权的存在，使管制者有可能滥用职权，不按市场效率最大化原则规范行事，而是出于某一企业的利益，或凭主观意愿行事，或是干脆为自己或小利益团体创租和卖租。

因此，要建立和强化对管制者的管制执行权力约束和惩罚机制以有效限制管制者拥有过大的自主裁量权，关键在于真正实现行政程序法治化和权力制衡、法政分开，使行政和立法、执法的功能明确，并使行政承担起明确的管制者法律责任。

还以我国为例，当前我国的管制机构一般集行政执行权、自主裁决权、准立法权、准司法权于一身，部分职能与执法机构重叠，管制的权力空间十分宽大，致使过度管制的“卡”“逼”“挟”等创租、卖租行为盛行；而实际需要政府管制的领域，却因管制者无利可图而使行政、执法互相推诿。可见，要控制管制者的自由裁量权，抑制创租卖租行为，尽可能减少权力失控的政府管制失灵，必须建立和完善行政执行制度，做到法政分开、依法规范行政秩序。

具体而言，我国行政制度的改革必须做到以下三点：

一是行政程序制度应该包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度。以此使管制者的行为得到规范。

二是将《行政处罚法》所确定的一些具有普遍意义的程序原则，如事先将采取行政行为的理由通知有关当事人，给予当事人陈述意见进行申辩的机会，组织合法权益的行政行为之前开展听证活动等，逐步推广到所有涉及公民、组织合法权益的具体行政行为的程序中去，以尽可能增大政府行政活动的透明度。

三是鼓励社会监督和参与，把听证制度列入行政立法和其他行政行为的程序，同时保障裁判性行政机构与人员的相对独立性，并将行政裁判程序逐步司法化。

（二）建立公共租金消散机制

管制权属于公共权力，公共权力因为具有重新界定私有产权的权威而总是包含着特定的租金，如果公共产权代理者出卖其掌握的公共产权，租金便会“变现”成为两个暗中交易者的“利润”，政府管制由此而严重失灵。强化对管制者的管制是建立租金消散机制之一，但其主要建立在宪政和法律体系基础层面，不足以全面消除“公租私卖”，故还须从社会、文化道德和经济激励机制等方面建立起公共租金消散体系。

1.应从管制机构成员的进入上减“卖租”动机

根据政治学家威尔森的观点，管制机构的成员可以划分为三类：第一类为职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。第一类属于职业主义者的成员行为偏好使管制机构长期存在并发展，他们期望长期占据管制机构里的职位，以保持自己职业生涯的稳定，他们不喜欢放松管制等任何有可能削弱管制机构权力的举措。第二类政治家成员所关心的是自己政治生涯的发展，管制机构只是他们通向更高、更好职位的一个阶梯或跳板，大多数规制机构的成员可以归入此类。第三类的专家成员更多地带有知识分子的色彩，他们与其他两类成员相比更追求“真理”一些，他们真正从规范经济分析的角度来考虑到底实行什么样的管制政策。如果说他们也有什么私利的话，那就是他们极为看重自己的专业声誉，并力求在专业研究领域不断进步。不同类型的管制成员偏好不同类型的管制政策，对外界寻租的防范力也有所不同，这都会对管制政策的制定的效果产生不同的影响。^[10]

如在我国目前的政府管制机构中，成员类型大多属于职业主义者和政治家的类型，属于专家类型的则比较少。因此，为避免管制机构成员依据其所居位置，出于自己的私利而使政府管制的目标发生偏离，应对我国现行的行政人事任免制度进行改革：一应加大进入竞争，减少“卖租”的可能性；二应采取考试考核聘任制，适当增加管制机构中专家类型的成员，以增加道德制衡和动机制衡。

2.应加大社会的制度约束(www.daowen.com)

除上述的法治约束外，这里主要指民主制度约束。管制寻租的根本原因是公共租金因制度失陷而容易获得，使“经济人”从生产性的寻利转向非生产性的寻租。这其中的原因之一是公共选择失效甚至不存在，而公共选择的基础是民主制度及社会约束制度。管制者也是“经济人”，在社会软约束的条件下必然以寻求自身利益最大化作为行为准则，只要公共租金容易创设，就会有卖租的激励。因此，解决公共租金问题的根本办法之一是社会制度创新，增加民主参与公共选择的制度安排，加大社会制度约束力，从制度上建立社会约束型租金消散机制。在我国，民众参与公共选择的程度很小，这与我国公共决策和政府管制历来是自上而下紧密相关。因而，只有还权以民，才能加大我国管制中的社会制度约束力，限制制度性腐败。

民主制度约束的另一个重要方面为道德文化约束。道德的支撑力来源于法治、政府行为和人们的公爱心，即公共精神理念。在政府管制上，尤其需要培养公爱的社会文化观，以使政府行为渗透着公益精神，在心理上修建起一道防止越轨“卖租”的防线，而这需要开放融通的文化交流和舆论监督。对我国而言，这方面应向欧美国家学习，充分发挥社会道德管制功能，全面培育公爱文化，从而增强社会对管制者的监督约束和管制者自身主动自我的约束力。

3.应建立起对管制者行为的激励体系

从经济学上考察，政府管制实际上是政府作为公共代理人接受民众的委托实施委托—代理契约的行为。由于政府处于多重委托—代理关系之中，代理人的某些行为信息并不为委托人所知晓，委托人也不能完全了解和控制代理人的行为动机，因而其中存在着明显的道德风险。要降低这种风险，必须事前设计一种激励代理人机制，采取奖惩措施使代理人的行为目标与委托人的目标最大限度一致，达到防止代理人实行机会主义的目的。激励机制的设计通常有两种方式：正激励和负激励。

正激励机制以代理人的行为和绩效与委托人的期望和目标相一致的程度来衡量和确定给代理人的奖励性报酬水平，以此作为代理人履行契约的机会成本来达到约束和激励代理人的目的。正激励机制是克服作为代理人的政府管制者和作为委托人的企业和消费者之间因信息不对称造成管制者选择机会主义行为的有效办法之一，其关键点在于如何设计和制定出考评管制者工作绩效的测评体系。西方发达市场经济国家都有一整套完善的公务员管理、考核和晋升制度，这是对管制者正激励的主要机制。近年我国正在模仿西方建立现代公务员制度，但成效很差，主要的问题出在“政绩”的评价不是靠完善的测评体系来决定，而是更多地通过“关系”来定夺，即激励机制所需要绩效主要“出”在管制者小组织内部，而不是出在满足委托人的目标上。因此，增强我国政府管制正激励的主要措施是建立起完善规范的管制绩效测评体系，使多数的公共管理者从工作成绩和事业成就感上获得激励，而不是走上创租、卖租的单行道。

负激励机制是通过惩罚性的措施来克服代理人对委托人契约采取机会主义行为给自己牟取私利的反向激励方法。负激励的惩罚包括法律惩罚、行政处罚、报酬惩罚、退出惩罚等，其关键点在于建立起管制者之间的竞争机制和建立信息公开透明的管制机制。没有竞争压力，甚至是互相勾结保护（如官官相卫），必然导致有恃无恐，没有风险和责任意识，直接导致惩罚机制失效。没有管制的信息公开和透明，结果必然是管制者和寻租者之间“黑箱操作”交易，寻租和卖租行为盛行。从“经济人”的成本—收益分析，没有惩罚机制的管制体系将是代理人完全为自己谋私利的工具，因为代理人可以无穷地违背委托人的目标而利用委托人的“支付”为自己创利，即代理人违约的机会成本为零——“绝对的权力导致绝对的腐败”^[11]（阿克顿名言）。在我国，缺乏对管制者的负激励是管制失效的主要成因。改革的取向是尽快建立起公共行政负责机制、监督机制、竞争机制和惩罚机制，使掌握公共权力的政府管制官员对其“违约”行为负起全部责任。具体包括：建立起独立行政检查监督机构和反贪机构，并给予法律保障；完善《行政诉讼法》，健全行政申诉程序和制度，强化对行政违法的惩罚力度；实行多方位的社会监督制度，对失职的管制者实行停职、开除直至法律惩戒；实行行政公开透明制度和官员进退的竞争制度，严惩官员的瞒上欺下的“造假”行为，等等。

（三）管制方式的创新：激励性管制与协商性管制

在传统的管制模式下，管制客体的生产效率太低或者成本太高。低效率的表现形式包括缺乏内部控制、雇佣过多的劳动力、管制低效、缺少创新、投资不慎重、奖金失控等，同时，企业增加的任何成本都可以通过增加服务费的方式自动转嫁到消费者身上，企业不可能有提高生产效率的激励。因此被管制客体需要激励，用经济学家Weyman Jones的话说，“管制的任务就是通过有关的激励措施来消除各种非效率现象，以达到低价格和低成本的目的”^[12]。

1.激励性管制

激励性管制是通过引入竞争或明确奖惩的方式来给予企业提高内部效率的诱导和刺激。它包括特许权竞标、区域间竞争、价格上限管制、稀缺资源公开拍卖等方式。

关于如何激励，产业组织、信息经济学等理论的发展为其提供了解决思路，博弈论的发展为其提供了分析方法。比如在产业组织理论关于管制的最新发展中，以机制设计理论为核心的管制理论取代了传统的建立在价格理论基础上的管制理论；信息经济学中关于非对称信息下的激励机制设计理论的发展，以及博弈论中的合作博弈，合作—非合作博弈理论的发展都为解决这个问题准备了条件。按Jos-kow和Schmalensee的说法，以激励为基础的管制可以包括任何形式的管制，只要被管制者产品的价格结构部分地或完全地与报告的成本结构无关。

在这些理论的基础上，出现了很多旨在提高管制绩效的激励模型：如Demsetz提出的特许权投标模型；Loeb和Magat提出的在管制者保证的前提下，企业除利润外还能获得由部分消费者剩余让渡而得到的额外利益的模型；Baron和Myerson提出的当管制者不掌握成本信息时的管制模型；Littlechild提出的企业可以获得其真实成本低于限定价格之间利润的价格上限管制模型；Laffont和Tirole提出的将企业成本与企业降低成本的努力挂钩的模型；Shleife和Littlechild提出的将垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的标准竞争模型；以及社会契约或成本调整契约，等等。

尽管上述激励性管制也不同程度存在着某种缺陷，但很大程度上改善了传统管制存在的问题，在欧美一些国家的实践中取得了较好的效果。

2.协商性管制

协商性管制是管制者与被管制者之间就如何进行管制所达成的协约。被管制者在这一管制模式中由原来的被动接受管制转变为主动参与决策，制定管制政策。协商性管制的常见方式是社会契约制度，它是管制者与被管制者双方就社会目标、经济目标、行业进入标准、产品质量标准和违约惩处方式等内容所达成的协议。

协商管制各种潜在的好处，必须依赖于以下前提条件：①被管制者可以与政府就管制内容进行协商，这需要相应的政府决策机制的改革；②对于协商的结果双方必须无条件执行，协商结果一般会写成法律文件，共同约束委托人和代理人，即所谓的“君子协定”（Gentlemen's Agreement）；③协商的结果是种双赢或多赢的格局（win-win situation）；④保持政府的独立性、公正性，防止被利益集团所左右。这需要强调的是，政府作为一个合同方应言而有信，不应以自己的权威单方面改变合同。如果政府失信，可能会导致严重的后果。

在协商性管制的实践中，可以采取政府与各行业的社会团体、与各联盟核心企业之间通过协商的方式进行。这种协商管制方法下政府与社会团体、各联盟核心企业达成的协议一般要具有以下特点：

（1）协议的达成至少有两个前提：意愿和在意愿基础上的协商一致；

（2）政府权威不能直接强制某个协议达成，虽然政府可以间接地通过施加其他更严格的管制来达到这个目的；

（3）政府与私人部门之间达成协议的过程采取灵活、公开的方式进行。