目前，上海城市地下空间的建设用地使用权范围的界定主要面临以下两方面问题：

①相邻存量地表建设用地多未明确下至深度，仅有规划层面的模糊限度。在2006年《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》实施之前，上海地区建设用地使用权通常在土地地表设立，且一般未在土地审批环节明确竖向界限，仅在规划层面设定了模糊的竖向约束。例如，在控制性详细规划中，仅对建筑密度、容积率、城市道路两侧建筑控制高度等地上高度相关规划参数进行了约定，地下深度则鲜有涉及。在详细规划附加图则中，对重点地区地下空间引入了建设范围、开发深度与分层等指标，但在规划审批阶段，并不会对具体项目进行细化设定。因此，规划层面的模糊限度很难适用于相邻地表、地下空间土地权属界面的有效切分。

②相当一部分新建地下工程在土地审批阶段并未明确建设用地使用权的竖向界限。在2007年《物权法》实施之后，上海及时调整了建设用地使用权出让合同的示范文本，增加了约定建设用地使用权起止高程的内容。但是，仍有相当一部分的地下建设项目，在土地出让阶段并未对建设用地使用权的竖向界限进行约定，主要原因如下：(www.daowen.com)

一是，一般情况下项目建设以规划为先导，建筑方案设计则在土地出让之后。因此，在土地出让阶段往往难以准确界定建筑起止高程。二是，结建地下工程一般随其地上部分一并取得建设用地使用权，相邻地下、地表空间较少存在权利相侵的问题。因此，在土地出让阶段对建设用地使用权的起止高程进行刚性约定，并非规划、土地管理部门的迫切需求，且较难为用地单位所接受。而单建地下工程，一般独立取得地下建设用地使用权。在规划审批环节，根据建筑设计方案审查结果，仅在规划审批文件中明确了地下工程的最大深度，并未明确其高程上界。三是，在确权登记环节，结建地下工程一般随地上部分一并办理登记，权属问题尚不突出。而多数单建地下工程为基础性、公益性设施，建设管理单位权利保护诉求不强。

针对以上问题，建议从立足地下空间开发利用管理长远需要的角度出发，建立健全的地下空间立体化审批程序。针对地表、地下建设项目，尤其是经营性单建地下工程，根据规划设计条件，在土地审批(出让)环节明确界定建设用地使用权宗地的竖向界限。