首先，在我国，如果把山地、丘陵分布地区和高原都叫山区^[3]，那么，“我国山区面积为663.6万平方千米，占全国国土总面积的69.1%；以山区为主的县共1564个，山区人口6.74亿，占全国总人口的55.7%左右”[21]。另有专家估算，中国“以山区为主的县(计1481个)，超过总县市数60%，人口约占总人口数的40%”[22]。我国最大的水资源、矿产资源、林草资源、土地后备资源(大面积的荒山荒坡)均在山区。“从大农业用地讲，全国约100亿亩，农区20亿亩，山区和牧区80亿亩”[23]。山区分量如此之重，可以说，山区兴衰影响着中国的命运。

从历史上看，特别是在中国共产党近百年的发展历程中，在不同的历史时期，依托对山区革命、开发和建设的特别情怀，我国在山区开发和建设方面积累了很多的经验和教训。具体来说，在新民主主义革命时期，“我们曾经依托山区打天下，山区是革命根据地，当年是先进地区，威风凛凛精神焕发。革命胜利了，山区却落后了，成了建设包袱……”[22]。社会主义革命和建设时期，我们曾经依靠山区(三线建设)构筑西部战备基地和平衡全国工业布局。“三线建设这根‘扁担’，确实挑起了国防战备和发展西部这两个战略要求的重担”，“使西南荒塞地区整整进步了50年”(费孝通1991年语)[24]。改革开放和社会主义现代化建设时期，我们部署西部大开发。“中国西部绝大部分是山区，西部大开发说到底就是山区的开发”[25]。自2000年党中央、国务院做出实施西部大开发战略重大决策部署以来，国务院已先后批复实施了3个西部大开发五年规(计)划。

2017年1月5日，国务院正式发函通过了发改委报送的《西部大开发“十三五”规划》(国函〔2017〕1号)，即第4个西部大开发五年规划。在该规划中，直接涉及山区的政策措施包括：①加大生态环境保护力度；②实施易地搬迁脱贫，主要针对居住在地质灾害频发、环境恶劣、生态脆弱、不具备基本生产发展条件、“一方水土养不起一方人”的深山区、石山区、荒漠区、高寒区、地方病多发区的贫困人口；③在完善农业基础设施方面，支持山区因地制宜建设“五小水利”工程；④在优化特色农业结构布局方面，林区山区以及农林、农牧交错区着力发展生态友好型农业，推行“种养结合”等模式，加快发展粮果复合、果茶复合、林下经济等立体高效农业。与前三个规划相比，该规划无疑提供了一个更为综合的山区开发和发展框架，但并未形成一个统一的山区发展政策或者战略。(www.daowen.com)

从现实情况看，我国山区下一步发展还存在一系列制约因素，表现在：①在发展的自然基础方面，存在生态环境脆弱，以及由于山区地形复杂导致的边缘性和相对封闭性。②农村贫困集中于山区的问题依然突出。列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家级贫困县592个，其中496个在山区，占总数的83.8%[23]。当前我国扶贫开发工作重点县有832个，山区县合计626县，占总数的75.24%。③由于多数山区经济社会资源基础薄弱，特别是人才资源匮乏，导致后天发展能力不足。④如上所述，长期以来，我国有关山区发展的目标主要通过农业政策和扶贫政策实现。虽然最新的山区政策已经开始从单一补贴的扶贫政策向包括经济、农业、教育、基础设施和社会保障等综合开发和区域发展方向转变，但各类政策的制定和实施多是由单一部门进行，尚未实现跨部门联合，在国家层面上也并未形成针对山区发展的战略性引导政策[26]。⑤除缺乏统一性、战略性的山区综合发展政策外，作为具有世界上最大山区面积的我国并没有一部专门的山区法，也很少有相关立法讨论。有关山区的内容散见于《矿产资源法》《森林法》《水土保持法》等法律法规中。在山区立法方面，我国较为滞后[5]。