1.J村更新的背景

J村位于浙江省嘉善县东北部。全村以养殖业为主，九成以上为养殖户。该村房屋多建于20世纪80、90年代，较为破旧，亟须改造更新。不过，J村的土地权属性质为集体所有。土地权属不明是该产权结构下的常见问题(Ho，2005)，可能会阻碍农村更新的进程。所幸的是，当地在实施农村更新之前就开展了土地确权工作，进一步明晰了土地产权，减少了不必要的权属纠纷。无争议的土地产权奠定了J村更新的基础。

另外，由于已有不少村民进城从事非农生产，J村的房屋出现了不同程度的闲置。而嘉善县经济发展速度快，建设用地需求旺盛，城乡间的土地利用格局亟待优化。城乡建设用地增减挂钩政策的施行则是当地优化土地利用格局的难得机遇。为了既满足经济增长的用地需求，又不违背耕地总量平衡的要求，中国开始广泛实施城乡建设用地增减挂钩政策(Long，et al.，2012；Tan&Beckmann，2010)。它是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区。地方政府通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内耕地有效面积增加和质量提高的前提下，能够取得挂钩指标以增加一定面积的土地用于城镇建设(Tan et al.，2014)。它使农民因转移节余的建设用地指标而获得经济上的补偿。就此而言，城乡建设用地增减挂钩政策也是当地农村更新的主要驱动力。

在此背景下，J村依托土地综合整治项目进行了农村更新，以改善当地的居住条件，盘活农村闲置土地。

2.J村更新的过程

地方政府是J村更新的发起者、组织者和管理者，垄断了从方案设计、资金筹集、项目实施到收益分配的农村更新的全过程。首先，地方政府编制农村土地综合整治的项目规划，设计J村更新的具体方案，并报上级审批立项。该方案划定了农村更新的范围。项目区总面积为199.37亩，涉及拆迁农户279户。方案决定以城乡一体化新社区的形式开展农村更新，主要方式是将原有的宅基地复垦为耕地并让农户集中入住统一规划建设的现代化社区。然后，地方政府又主动承担农村更新的资金筹集工作。J村更新的成本约5903.36万元，主要用于农户搬迁补偿和农村新社区建设。其中，农户搬迁补偿成本为3544.26万元，农村新社区建设成本为1910万元。当地政府先全额承担了上述成本，其资金则主要来源于县级财政收入和银行贷款。之后，参与项目的农户需要以购房款的形式承担农村新社区建设成本，以获得安置房。(www.daowen.com)

接着，政府又在镇、村二级建立了领导小组和专业工作组，建立起一套自上而下的行政管理体系，以组织农村土地综合整治，推动农村更新。其中，镇级政府主要负责对农户的安置补偿、复垦旧宅基地和建造新住宅。村集体主要是配合地方政府实施农村土地综合整治，包括政策宣传和说服农民退出宅基地等。整个项目于2010年12月批准立项，2013年11月底竣工，历时近三年。总的来看，J村更新的方案实施过程比较顺畅，当地农民采取了合作的态度，没有产生任何矛盾冲突。

最后，从收益分配上看，项目依托城乡建设用地增减挂钩政策，将农村宅基地转变为耕地后，新增建设用地指标共计57.77亩。这有助于缓解当地建设用地指标紧张的压力，满足地方政府发展经济的需要，也为当地政府创造了丰厚的经济收入。据测算，共有23.11亩的新增建设用地指标以30万元/亩的价格出让用于第二产业；剩余的34.66亩指标以100万元/亩的价格出让用于第三产业。地方政府可获得高达4159.30万元的指标交易收入。另外，2013年，57.77亩新增建设用地的亩均直接税收为7.5万元/年，3年后亩均直接税收可增至8.4万元/年。据此，地方政府在2013年由此获得的税收收入约为433.28万元，3年后其税收收入预计可达485.27万元。

当然，项目的实施改善了农民居住条件和生活环境。农民入住的公寓房风格现代，建筑布局规整，高层公寓还配有电梯。农村新社区的基础设施配套与城市住宅小区相同，道路、绿化、车库、公共活动场所等一应俱全。根据政府制定的宅基地退出补偿标准，平均每户农户可以获得总额约12.70万元的补偿款。在扣除每户所要支付的农村新社区建设成本后(户均约6.85万元)，平均每户仍可以获得约5.85万元的净收益。但是，新社区距J村原址10公里，加大了农民耕作田地的通勤距离，对农民生产造成不便。而且，在搬入公寓房后，部分农民失去了可供开展养殖业的院落和堰塘。以养殖业为中心的传统生产方式难以为继，加之又缺乏替代性的谋生渠道，农户的未来生计缺乏保障。再者，公寓式的建筑风格与当地独门独院式的居住传统不相适应，农民对此亦颇有微词。

3.小结

J村土地综合整治项目是典型的政府主导下的农村更新。在方案设计阶段，政府单独制定和审批农村更新的方案。在资金筹集阶段，政府扮演了投资者的角色，承担了农村更新的成本。在方案实施阶段，政府建立起一套层级制管理体系以推动农村更新。在收益分配阶段，政府取得了分配优势。整体而言，J村更新的规模虽大，却仅耗时3年左右。相对较短的项目周期直观地体现出政府主导模式的“高效率”。但是，政府大规模的拆迁与建设、农民生产生活方式的骤然改变及其引致的未来生计问题等都是该模式“高效”背后的“隐忧”。