借鉴美国、日本、欧盟等国家和地区的做法，中国在实施休耕制度的过程中可采取强制休耕和自主休耕相结合的形式，同时引入市场竞标机制，充分考虑农民的参与意愿，实现休耕补助的成本效益最大化。首先，根据地区耕地受损程度和环境敏感程度决定是否推行强制休耕，对于耕地重金属严重污染、耕地质量严重退化等生态环境脆弱的地区，可采取强制休耕；对于粮食中低产区可更多地鼓励农户自主参与休耕项目，适当降低补助标准(刘沛源等，2016)。其次，在自主休耕项目中，可借鉴美国休耕模式，引入竞标机制，由农户根据耕地的具体情况自主提出休耕申请，政府进行综合评估，遴选出综合效益最大的地块，并根据不同地区的耕地利用机会成本确定最高补助标准。最后，休耕制度实施前要对农户参与程度和受偿意愿展开充分的调查。充分尊重农民意愿，制定差异化、针对性的休耕补助标准，有助于调动农民参与休耕的积极性，进而实现休耕补助的有效性和持续性。调查结果显示，农户参与意愿受到农地质量状况、家庭经济状况、产权明晰度、环保意识、受教育程度、风险偏好等多方面因素的影响(Slee et al.，2014；Armstrong et al.，2011)。如在美国，农地质量较差、环境敏感程度高的地区的农户更愿意参与休耕，提出更高的补助要求(Jacobs，2014)。而在中国部分地区的农户意愿调查表明，非农收入高、耕地质量差、家庭人口数量多、对耕地生境依赖程度低的农户更愿意参加休耕计划，如对三峡库区消落带的农户进行调查发现，收入状况是影响农户支付意愿的主要因素，且农户对于生态休耕补助的单位耕地支付意愿为1516.76元/(hm2·a)(尹珂、肖铁，2017)，这可为相应区域内休耕补助标准的制定提供参考。(www.daowen.com)