1.以稳定农民收入为主要目的

实施休耕政策会导致农民耕种面积的减少，对农民种植业的经济收入产生一定的影响。因此，通过休耕补助，以减少农民收益损失、保护农民利益，是日本、欧盟和中国台湾地区制定休耕补助政策的主要目的之一。如表1所示，欧盟在1988年后实行的欧洲共同农业政策中，针对因休耕导致粮食减产、农民收入减少的现象，采取直接支付现金补助的方法，对休耕农民进行补偿。与欧盟直接采取现金支付补助的方式不同，日本和中国台湾地区在休耕政策推行的初期，主要采用价格补助的方式来稳定休耕农民的经济收入。政府通过实施休耕转作项目，减少水稻种植面积，调整稻田种植结构，对水稻产量进行控制，辅以进口关税门槛，从而维持稻米高位价格，以保证稻民收入不减少(谢祖光、罗婉瑜，2009)。

2.以提高休耕的持续性为主要目的(www.daowen.com)

从长期来看，休耕可以改善因农药、化肥的过量使用，以及在生态环境相对脆弱地区进行农业生产等造成的生态环境问题，有利于实现农业可持续发展和生态环境保护。然而，对于参与休耕的农户而言，休耕带来的外部经济性可能远远大于其作为参与者的收益。为了促进休耕政策实施的持续性，政府往往通过对农户进行补助的方式，激励其参与到休耕计划中来。如美国的湿地储备计划、农地保护储备计划等土地休耕计划，政府根据土壤侵蚀情况、水质净化程度及野生动物栖息地保护等方面决定土地休耕范围，对农户进行休耕补助并支持采取长期植被保护措施，最终实现土地永续利用和生态环境保护的目的(刘嘉尧、吕志祥，2009)。欧盟在2003年的农业环境政策改革后，提出环保措施实施成本补偿、生态服务补偿方案(Payment for Environment Services，PES)等多种涉及休耕项目的环境补助方式(Lipper L et al.，2006；Wynne-Jones，2013)。日本近年来更加重视农地休耕对生态环境保护的影响，针对丘陵山区，推出了一系列促进农地水环境保护、环境友好型农业发展的农地休耕补助政策，利用补助激励机制，引导农户休耕，以加强对生态环境和农业多功能性的保护(黄波、李欣，2014)。

表1　不同国家和地区主要休耕项目目标和实施模式比较