中国耕地质量退化、产能不足。第二次全国土地调查显示，2009年中国耕地面积为20.31亿亩，较以往多出约2亿亩(谭永忠等，2017)，但单位面积的粮食产量却有所下降(周健，2014)，反而凸显出耕地质量下降、生产力不足的问题。耕地调查显示优等耕地仅占2.7%，而67.4%为中等耕地和低等耕地。同时，中国农业生态环境恶化，土壤重金属污染严重。土地利用过程中，高强度、掠夺式农业经营方式造成了地力透支、地下水超采、土壤退化等一系列问题，降低了生产能力，制约了中国耕地的持续利用和农业的可持续发展(吴次芳等，2011)。耕地质量的变化严重威胁了未来粮食安全、社会经济发展以及生态环境(罗明等，2002；沈仁芳等，2012)。

中国充分利用国内和国外两个粮食市场，粮食供应充足，为实施休耕制度提供了物质基础。目前中国粮食产量已实现连续十二年增产，2015年粮食总产量已达6.215×104吨。再者，国际粮食市场上库存充盈，粮食市场供需关系宽松，出口国的竞争不断加剧，导致粮食价格不断下滑，粮食价格出现倒挂现象，为进口粮食补给国内市场提供了机会(李凡凡、刘友兆，2014)。中国利用目前整体粮食供应相对稳定的阶段，在试点地区推行耕地休耕政策，既有利于恢复耕地产能，提高耕地质量，也有助于保持粮食供求平衡，保障农民收入(张慧芳，2013)。(www.daowen.com)