十九大报告中明确指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”在耕地保护方面，促进经济高质量发展的措施体现为落实永久基本农田的同时，强调建立耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，扩大退耕还林还草和扩大轮作休耕试点，以生态文明为导向，建立市场化、多元化生态补偿机制。可以想象，2035年基本实现社会主义现代化的中国，那时的人口已经度过了高峰，粮食安全的重要性将被生态安全所取代。现代化的最高境界是人与自然的平衡、协调。因此，在土地利用实践中要给予自然环境以充分的道德关怀，最终实现中华民族的永续发展。

一直以来，土地利用规划的基本要求是“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”，强调了社会效益、经济效益和生态效益的统一。协调“吃饭”“建设”和“生态”的关系已是中国现代化进程中面临的重大难题。20年前，笔者有幸聆听了德国波恩大学E.Weiβ教授的一次学术讲座，他引用德国谚语——我们不能3分钟不呼吸，不能3小时不喝水，不能3天不吃饭。土地有一个很重要的特性——土地利用方向变更的困难性。这一特性告诉我们，土地用途的转变要付出巨大的经济代价，甚至是不可能的；同时，两种土地用途之间相互变更要付出的经济代价往往不是对等的(吴宇哲，2000)。我们也一直在根据这一特性管理土地，如严格限制耕地转变为建设用地(将建设用地转为耕地要付出的经济代价是极其巨大的)。但是，有时我们对类似的问题往往会处于一个盲点上——森林、水域与耕地之间的变更孰难孰易?认为耕地保护永远是土地利用规划的第一目标的人们，是否试想过将一片森林变耕地，我们采用最古老的“刀耕火种”，第二年就会有粮食收获；但要将耕地变为林地，即使我们采用最先进的技术，谁能保证第二年这批小树就能具有生态功能?水域与耕地之间的关系亦是如此。

到2030年，那时的耕地保护应该如何创新?对于永久基本农田，仍应坚持采用严格的用途管制，而且那个时候由于城市化已进入稳定期，建设占用耕地的压力已不是非常大，永久基本农田保护理应继续实施。除了局部地区由于认识局限导致的错误划分(如生态敏感区进入永久基本农田)需进行修改调整，也即退耕还林还草。永久基本农田的轮作休耕应该广泛式推进，保护地力，减少化肥农药的使用。对于一般农田，依据用途管制可以审批后占用，但是必须提供双重经济补充，一是在永久基本农田区提升质量，与之同时，重点用于林地或湿地的生态维护，使生态效应得到提升。具体经济补偿标准可以由农业和林业、环保部门共同参与(亦可能是自然资源资产核算综合部门)，重点是对未来的补偿落实方案和监管。

目前，我国耕地资源的补偿制度主要体现在对征地的经济补偿上。《土地承包法》规定“征地的补偿费为征收前三年耕地平均产值的6到10倍”，可看出其补偿范围属于征地造成的直接损失范围，在征地补偿中存在着耕地生态补偿缺失的问题。从生态学角度出发，生态补偿侧重于自然生态系统自身，即对人类生产、生活带来的环境生态问题进行恢复与重建，以维持自然生态系统平衡；而经济学则认为，生态服务贡献者与生态价值创造者应当得到相应的经济回报，使耕地资源的生态价值纳入到耕地资源的总价值计算中，最终实现由耕地资源公共物品属性所带来的外部效益内部化(单丽，2016；王莎，2017)。基于推进农村土地改革与生态文明建设的契机，积极推进和完善生态补偿机制，探索符合我国国情的耕地生态补偿机制已迫在眉睫。生态补偿制度框架如图3所示。

图3　生态补偿制度框架(www.daowen.com)

从确立耕地生态补偿制度的基本原则出发，为了保证耕地的数量、质量均达到动态平衡，保持耕地资源的可持续利用，对破坏耕地生态环境、耕地流转为非农用途的征收生态补偿费，对保护耕地的行为予以补偿，是耕地生态补偿的首要原则(马文博，2012)。其次，耕地资源是人类共有的财富，人人都平等享有利用适宜的耕地资源环境的权利与保护其资源环境的义务，耕地生态保护的效率也是衡量耕地生态补偿实施效果的重要内容，因此在强调公平的前提下，也必须重视效率原则，努力实现耕地生态效益的最大化。不同的区域经济发展情况不同，耕地生态补偿的适用范围、方式及规则也应有所不同。及时掌握具体实施环境，坚持因地制宜原则，特殊情况特殊处理，能更有效地处理问题。保护耕地的最终目标是实现其可持续发展，因此构建耕地生态补偿机制时，也应充分体现可持续发展原则，要求经济社会发展过程中对耕地的利用限定在该生态系统最大可恢复性的阈值范围内，不超越其资源环境承载力(方丹，2014)。

耕地保护的相关利益主体应包含中央政府、地方政府、农民、社会组织及个人。在耕地保护的过程中，宏观层面的中央政府是全体利益代表、制度的制定者与仲裁者，而地方政府是中央政府与农民的中介与代理人(马爱慧，2011)。农民、社会组织及个人则扮演着耕地生态产品的供给者和消费者。目前我国的规划与建设占用指标，是按照“省域→省级→县级→村、地块”一步步下达的，行政制约造成区域保护量和保护率不均衡，在一定程度上限制了落后区域的经济发展，致使区域间耕地保护存在公平性缺失(陈旻等，2009)。通过构建耕地保护区域补偿机制，在东部一些经济发达地区建设用地指标仍不能满足经济发展需要的情况下，可以通过财政转移支付等形式，对欠发达且多承担耕地保护任务的地区实行经济补偿，以保障地区经济的非均衡性对土地的不同需求(朱新华，2008)。

2017年，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出“保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。这个意见表达了三个层面的意思：(1)耕地数量保护的重点是考虑政策改革的路径依赖。基于经济社会的发展需求，耕地占用是必然的，加大供给侧结构性改革力度，在严格坚持耕地保护与节约用地制度的同时也从统筹推进“五位一体”布局出发，适应经济发展新常态。(2)耕地质量与数量结合旨在“提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全”。开展高标准农田建设与土地整治项目，提升耕地的质量，同时守住永久基本农田的数量红线，确保粮安天下。(3)耕地保护中“生态”被强调，它本身又有两个维度：一是保护耕地本身就是保护生态，二是强调耕地数量保护不能忽略对生态的负面效应。这一意见也与耕地保护政策发展中体现的层层递进的思路相呼应：耕地的数量保护是从政策实行初期始终践行与强调的；耕地总量动态平衡制度下，落实永久基本农田则是“高质量的耕地保护”，也是2014—2030年的耕地保护政策转型的关键；而2030年后，耕地的生态功能应上升到第一位。