中央政府设计了一系列耕地保护制度以保护耕地数量与质量，但在多任务代理下，地方政府的目标是使其低成本占用优质耕地的行为合法化。地方政府的最优策略是通过隐瞒信息或游说中央政府将耕地保护制度的目标进行替换，在耕地保护制度的执行过程中，由于中央政府对耕地质量的观测精度低，地方政府以数量保护替代质量保护。对于地方政府来说，这样操作既能完成中央政府对耕地保有量、基本农田保有量等指标的要求，又能为经济发展提供交通便利、区位好的优质耕地；既能以最少的投入获得最大的产出，又没有触犯中央政府对地方政府在耕地保护上的硬性要求，以耕地数量保护替代耕地质量保护是执行耕地保护制度的最优策略。而在耕地数量也难以实现占补平衡的情况下，地方政府还可以通过隐瞒信息、“共谋”和“游说”使其在耕地保护制度执行过程中的“目标替代”行为合法化(郭珍，2016)。

(1)没有划入基本农田的耕地在征用时不需要国务院审批，市、县政府对基本农田保护区外的耕地有很大的控制权，征收基本农田保护区外的耕地只要满足耕地总量动态平衡即可。因此，市、县政府在划定基本农田保护区时“划远不划近，划劣不划优”，不将城镇周边、交通沿线的熟地、优质耕地划入基本农田保护区，由此达成合法且低成本占用优质耕地的目的。由于信息不对称，在市、县政府隐瞒信息的情况下，占用优质耕地只要满足耕地总量动态平衡制度即可，而在实施过程中，占用的是优质耕地，补充的是劣质耕地。因此，通过划定基本农田保护区保护优质耕地的目标难以实现。

(2)在耕地保护制度的执行过程中，各级政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色(周雪光，2008)。面对市、县政府占用优质耕地而补充劣质耕地的既成事实时，在中央政府对耕地保护情况进行检查时，省级国土资源部门要求下级部门掩盖问题，或下级部门“游说”省级国土资源部门为之掩盖保护，以应付中央政府的要求和检查。而当省级政府对市级政府的耕地保护责任目标进行考核时，市级政府将与县级政府“共谋”以通过省级政府的检查。(www.daowen.com)

(3)在耕地保护上，中央政府虽然实施最严格的耕地保护制度，但在管理模式上选择的是“亲密型”干群关系，中央政府希望了解更多的信息，使得决策更有针对性，因此，地方政府通过不断游说可以影响中央政府的决策。当中央政府处于放松管制的阶段时，地方政府通过修改土地利用总体规划，可以实现效率机制与合法性机制的协同。

为了实现中央政府耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的目标，针对耕地保护制度执行过程中的“妥协”“共谋”“游说”现象，应改变不同主体功能区地方政府在发展经济与保护耕地中的收益函数。针对主体功能区的不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。农产品主产区的首要任务是增强农业综合生产能力，将经济考核改为非效率机制，以激励地方政府保护耕地数量、特别是保护耕地质量的积极性；城市化地区的首要任务是增强综合经济实力，在城市化地区，将耕地保护考核改为超越合法性机制，通过将优质耕地划入永久基本农田保护区，切断地方政府取得占用优质耕地合法性的渠道，以保护城市化地区的优质耕地。城市化必须注重内涵发展，在实现土地集约利用前提下，正确处理好城市发展与保护耕地的关系，使城市化的推进沿资源节约型的新道路发展，从而提高城市质量(胡传景，2008)。可见，城市发展建设与耕地保护两者之间既相互制约，又相互促进。