1978年，随着党的十一届三中全会召开，改革开放序幕被拉开，全国推行农村家庭联产承包责任制，农村粮食丰收、城市尝试走社会主义市场经济道路，人地关系逐渐趋于紧张，国家开始重视耕地数量保护。1981年，国务院《政府工作报告》开始提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”，虽然这一时期国家还没成立专门的土地管理机构对农村土地进行管理，但政府与学者们逐渐开始对耕地的利用现状、类型划分、生产条件等技术与管理问题进行摸索与研究，为耕地保护政策的正式出台做好了铺垫，“要‘严格控制占用耕地建房’和‘爱惜每一寸耕地’”被写入1983年中央一号文件，耕地保护进入正式制度建设中。

1986年国家成立国家土地管理局，开始有了加强耕地保护的专门机构、专业队伍和统一管理体制，出台了《中华人民共和国土地管理法》，使我国土地管理特别是耕地保护工作进入了法制建设阶段。1987年出台《耕地占用税暂行条例》，开始尝试采用经济手段抑制耕地乱占现象。1992年，随着我国社会主义市场经济的确立，东南沿海发达地区形成开发区热，建设占用了大量耕地。根据相关统计数据，1992—1995年间，我国因建设年均减少耕地21.86万亩，与1988—1991年间的年均减少量14.85万亩相比，约为它的1.5倍。这说明伴随城市化与工业化水平的不断提高，城市发展使土地资源得到重新配置。

回溯历史，也正是这个时候，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗《谁来养活中国》(莱斯特·布朗，1995)的报告成为我国“耕地总量动态平衡”政策形成的触发事件。布朗在报告中指出，随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长；而中国工业化和交通建设使得城市规模迅速扩大，耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响而导致粮食的供给存在缺口，从而使我国耕地保护雪上加霜。与此同时，国际粮食储备降至历史最低点，因而国际粮食市场将难以满足中国将来的粮食赤字。此后的1996年，原国家土地管理局开始对全国66个(50万人以上)城市的建设用地扩展利用卫星遥感数据进行监测，监测结果为《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)关于冻结非农业建设项目占用耕地一年的决定的出台提供了依据。(www.daowen.com)

从当时频发的通知和规定可以发现，这一时期的耕地保护政策相对缺乏对耕地保护的系统思考，政策的落实更多借助行政手段，多为“治标不治本”的临时性行为与应急措施。但与此同时，国家也就耕地保护进行了多方面的探索与突破，如土地管理法制化、启动基本农田保护、“耕地总量动态平衡”思想的提出等。