合理确定农村集体经营性建设用地入市主体具有多重意义：其一，一个具有明确而充分赋权的入市主体是市场良性运行的前提，有助于提高入市决策的科学性；其二，一个完善的治理结构能够有效体现集体组织成员的意志，有助于增强入市主体的行为能力；其三，一个合理的制度安排能够协调各方的入市利益，有助于释放集体经营性建设用地入市潜力。正由于此，农村集体经营性建设用地入市试点将探索入市主体及组织形式作为主要任务之一。

我国农村集体土地产权不清、主体不明、制度缺失的情况十分普遍，这使集体经营性建设用地入市面临严峻挑战。《细则》提出，“农村集体经营性建设用地入市主体可以是代表其所有权的农民集体，农村集体经营性建设用地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织代表集体行使所有权；也可以探索由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权”。《细则》明确了入市主体的原则性要求，但鉴于各地农村产权制度建设和集体组织治理改革进展不一、差异较大，试点探索的空间仍然很大。

各地试点对于入市主体规定不一，其中不乏制度创新，但也有一些做法值得商榷。

将村集体经济组织作为入市主体。广东南海明确，农村集体经营性建设用地的入市主体为村集体经济组织，即经联社和经济社。南海较早开展集体土地股份制改革，集体土地产权相对清晰，集体经济组织比较健全，将已有的经联社和经济社等村集体经济组织作为入市主体符合实际，也有较好基础。但对于大多数地方来说，集体经济组织和管理机制不够健全，目前尚难一步到位。

将农村集体经营性建设用地所有权的行使代表作为入市主体。多数地方规定，以农村集体经营性建设用地所有权的行使代表作为入市主体，具体包括村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡(镇)农村集体经济组织。这既符合宪法和法律精神，又兼顾了当前多数地方农村集体组织建设和产权制度建设的实际。但制度实施仍面临一些有待解决的难题，特别是在集体经济组织松散、市场经营管理能力较弱的情况下，无论是村集体经济组织还是村民委员会、村民小组作为入市主体，其行为能力大都明显不足。(www.daowen.com)

将村委会或乡(镇)、街道办事处作为入市主体。一些试点提出，以基层政府或村级组织代表行使集体所有权。这一做法暂时解决了农民集体土地所有权主体虚置问题，可以迅速启动入市工作。但这只是权宜之举。尤其是以乡(镇)、街道办事处作为入市主体，不仅于法无据，且有违“政经分开、政企分开”的行政法治精神，不值得提倡。

成立入市实施主体代表农民集体行使所有权。成立代表集体行使所有权、具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等，作为入市实施主体，成为不少试点的选择。究其实质，是将入市主体与实施主体相分离，并在其间建立起“委托—代理”机制，从而有效解决集体土地入市主体所面临的一系列法律、制度和管理层面的难题。北京大兴通过组建镇土地股份联营公司作为入市实施主体，实行入市镇级统筹，较好平衡了镇内不同村集体之间由于规划用途不同等导致的入市收益差异，使外部问题内部化。这一做法也面临如何处理镇级统筹与村级所有、村民自治关系的课题，尤其是需要村集体经济组织有良好的合作意愿，而大多数地方并不具备这一条件。

由有关集体经济组织联合设立实施主体。一些地区集体建设用地存量大，但地块零星分散、交通不便、配套设施欠缺，无法就地开发利用，需要调整入市。但调整入市的复垦地块和建新地块往往跨越不同的集体经济组织。针对这一问题，浙江德清探索提出不同集体经济组织之间合作入市模式，即鼓励经济发达、存量用地不足的集体经济组织与经济欠发达、存量用地富余的集体经济组织，在协商一致的基础上共同建立土地股份合作社，按照“明确所有权、保留发展权、统一使用权”的原则，实行使用权共同入市、收益按份分配。这一做法实现了各方共赢，但目前有关实践案例尚不多。

总体而言，各试点对入市主体的确定都做了有益探索，体现了不同地区的特点。如果用“一个具有明确而充分赋权的入市主体”“一个完善的治理结构”“一个合理的制度安排”三条标准来衡量，那么，成立土地资产管理公司或股份合作社作为入市实施主体，既代表农民集体行使所有权，又赋予市场法人地位，建立现代企业治理模式，无疑是符合农村土地产权建设和经营管理实际的最合适选择。