《意见》明确，“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。按照这一规定，集体经营性建设用地就限定在“存量农村集体建设用地”范围内，也即排除了新增建设用地。对此，不仅学界有分歧，有的试点也建议将新增集体经营性建设用地纳入入市范围，理由是：未来按照公共利益确定征地范围，国有建设征地规模势必减少，如果不能相应安排新增集体建设用地供应，将导致建设用地总供应量减少，造成退出征地的经营性项目无法落地。

现阶段将农村集体经营性建设用地入市原则上限定在存量建设用地范围内，主要考虑到：(1)农村存量建设用地开发潜力巨大。截至2013年年底，全国集体经营性建设用地面积约为4200万亩，占全国集体建设用地的13.3%。如果允许村庄闲散地、废弃地整治调整为集体经营性建设用地，入市总潜力可达1亿亩以上。当然，考虑到农村存量建设用地分布不均衡，各地开发需求存在差距，实际开发规模会打些折扣。总体估计，按照目前的用地需求，农村存量集体建设用地可满足30年以上经营性开发的需要。(2)缩小征地范围并不一定会导致建设用地供应量减少。从总量看，征地规模缩小了，但允许存量用地入市，实际供地规模不一定减少。对大多数地方来说，通过存量挖潜、结构优化和布局调整，应可满足入市的需求。部分地方存量用地较少、用地需求较旺，存量用地可能无法满足需要，这种情况下可考虑以土地规划为控制，通过区域之间调剂，合理解决新增建设用地数量不足的问题。从用途看，是否安排新增集体经营性用地入市，还取决于公益性用地的界定。未来如果将城市规划区内工业、商服、住宅等用地仍然纳入征收范围，那么对征地规模的影响就明显减弱，相应的则不需要或只需少量安排新增建设用地入市。(3)允许新增建设用地直接入市不利于盘活农村闲散低效用地。从几年来的试点实践看，就地入市占了3/4以上，调整入市约占1/4，整治入市很少。入市的决定因素是成本，成本越高，入市越少。可以预料，未来如果允许农村新增建设用地直接入市，存量建设用地由于成本劣势其入市动力将显著降低，各地又会把注意力更多放到争取新增建设用地指标上，有违农村土地制度改革的初衷。(4)允许新增建设用地直接入市可能冲击农村土地管理秩序。在当前农村新产业新业态蓬勃发展的形势下，一些地方休闲养老、民宿旅游、文化体验、设施农业等项目大量扩张，违法圈地占地呈反弹之势；有的更以发展特色小镇之名，行房地产开发之实。在此背景下，倘若允许农村新增建设用地直接入市，难免会对农村土地管理和耕地保护形成冲击，对此要未雨绸缪，防患未然。(www.daowen.com)