党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”党的十八届三中全会《决定》要求，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。两个决定关于集体经营性建设用地入市范围的表述有所不同，前者明确规定“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”(俗称“圈外”)，后者只原则要求“符合规划和用途管制”。那么，“城镇建设用地范围内”(俗称“圈内”)是否允许集体经营性建设用地直接入市，就是有待深入讨论的问题。

部分学者认为，应打破城市和农村的边界区割，允许“圈内”农民集体所有土地在用途管制前提下进入市场。“位于城郊的‘圈内’集体建设用地，是农村土地中价值最高的部分，也是最能得益于这项改革举措发挥土地价值潜能的部分，将入市范围限定在‘圈外’的做法有舍本求末之嫌”(宋志红，2015)。也有学者反对这一意见，“如果允许已经市民化的集体拥有土地所有权，就会破坏城市土地统一的国家所有权制度，而且在市民身份上造成不平等，……城市化了的原农民集体享有城市经营性建设用地的土地所有权所面临的制度障碍是根本性的，是不可克服的”(韩松，2016)。“一旦土地能够自由入市，那结果只能是95%的远郊农民名义上能够自主入市，但因为没有开发机会而沦为空谈。而5%的近郊农民却成为不劳而获的食利阶层”(贺雪峰，2014)。

综合而言，规划确定的城市建设用地区范围内的土地，无论是作为公益性用地还是经营性用地，均应征收为国有土地。这既是由宪法和法律规定的，也是由城市土地产权和规划管理的实际决定的。集体所有权建立在集体土地公有制基础上，农村集体成员市民化、集体经营性建设用地城市化后，“城市集体土地所有制”没有必要也根本不可能存在。城市规划区内保留集体土地所有权，阻碍农业转移人口尽快融入城市、实现市民化，并极有可能在城市边缘地带人为制造出一个个“城中村”“城边村”，出现城市内部二元结构现象。城市规划区内经营性建设用地直接入市，而公益性用地继续征收，将给用地管理带来极大困难。站在农民角度看，这种“双轨制”安排将导致农民土地收益出现巨大反差，农民很难接受现在的土地征收办法；站在政府角度看，不仅征地工作将面临更大困难，而且能够带来收益的经营性用地直接入市，政府土地收支将很难平衡，基础建设将难以为继。城市的发展是一个动态过程，更新和改造在所难免，城市规划区内保留集体土地所有权，政府将不得不同涉及集体土地的所有者逐一进行规划协调和利益整合，不仅影响城市更新改造的速度，也会平添巨大的管理成本。(www.daowen.com)

同时，结合现阶段土地管理实际，宜对城市、镇、村规划建设用地范围内的经营性建设用地入市做出差别化制度安排。(1)城市规划区内，可考虑由被征地集体经济组织申请征为国有，城市政府不负责征地补偿安置，但在权属变更后，允许集体经济组织自行组织经营性开发(即所谓“自征自用”)，并承担纳税等相关义务；或由城市政府根据规划将集体土地变更为国有土地，在规定用途和开发条件下，赋予集体经济组织优先组织经营性开发的权利，同时承担纳税等相关义务。这一做法既充分照顾了原集体经济组织的利益，又实现了土地集体所有制向土地国家所有制的平顺过渡。(2)镇规划范围内，经营性建设用地是否直接入市可由各地根据集体经济组织成员的意愿确定。可以借鉴一些国家和地区的区段征收办法，即在符合镇规划的前提下，划出一定比例土地实行征收，以解决基础设施和市政设施统一建设所需用地，其余土地维持集体所有，其中集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下直接入市。(3)村规划范围内建设用地，无论属性为何，未来均不必征收。在符合规划和用途管制前提下，村集体经营性建设用地可直接入市。