土地征收具有强制性、公益性、补偿性等，其中公益性是关键，“公益目的”使政府的征地行为具有了正当性和合法性，但也限制了征地行为实施的范围。依据《土地管理法》，除乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业建设以外，其他各项建设需要土地的，都必须依法申请使用国有土地，即要么使用存量国有土地，要么征收农民集体土地。这一规定尽管有着特殊的时代背景，但也明显超出了“公益目的”征地范围。因此，《意见》提出，“改革和完善现行土地征收制度，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。政府不予征收的农村集体经营性建设用地，允许农村集体经济组织经营开发或直接入市。逐步缩减土地征收规模”。

但从试点的情况来看，多数地方对界定公共利益用地、缩小土地征收范围积极性不高。从主观上分析，缩小土地征收范围，有可能减少国有建设用地供应、降低土地出让收益、增加产业用地成本，地方政府难免动力不足。客观而言，公共利益用地的界定历来是立法难题。根据公共产品理论，纯公共产品和纯私人产品在现实中并不多见，大多数产品是介于两者之间的准公共产品或混合产品。公益性用地的实质是公共产品，经营性用地的实质则是私人产品，因此，要严格区分公益性用地和经营性用地就十分困难。比如，交通、水利、教育等传统意义上的公益性领域，在现代市场经济中不少已具有私营性质；又如，工业、商业、旅游乃至商品住房用地，与社会公共利益也无法截然分开。可见，公共利益用地界定很难有绝对标准，只能综合经济、社会、政治各种因素把握。(www.daowen.com)

我国工业化、城镇化远未完成，现阶段公共利益用地范围界定不宜过窄，同时要综合考虑用地主体、非营利性及规划管制等要求。对于用地主体类型单一且具有明确的公共目的(国家机关、军事机关等)的，可以纳入征地范围；用地主体存在多种类型，但属于非营利性项目(基础设施、公益事业等)的，可以纳入征地范围；因成片开发和整体实施规划的需要，可以一并纳入征地范围；法律规定的排除类型(如商品住宅目前不允许使用集体所有土地进行开发)，应纳入征地范围。由于实际情况复杂，加之客观存在“地方性公共产品”与“全社会公共产品”的差异，因此完善征地程序标准也极为重要。比如，建立听证程序，在用地项目的公共利益属性存在重大争议时，通过广泛征求公众和利益相关人意见，判断是否符合公共利益。又如，完善司法程序，赋予相对人通过诉讼方式对公共利益予以最后确认的权利，从而为集体产权提供有效保护。