（一）《保障措施协议》的产生

在美国倡导下，GATT1947第19条规定了对某种产品进口的紧急措施：当一成员发现由于关税减让等原因造成某一产品进口大量增加，以致对其国内相同产品或与它直接竞争产品的生产商造成严重损害或严重损害威胁时，该成员可以对该进口实施临时的保障措施。保障措施实质上是对承担义务的例外，也被称为例外条款。

由于GATT要求最惠国待遇，以关税作为对进口实施限制的措施。有些发达国家为了规避GATT的规则，采取了一些“灰色区域措施”，与出口增长的出口成员达成协议，通过自愿出口限制、有序销售安排以及类似措施，要求出口成员将其出口限于协议内的配额内。“灰色区域措施”不是根据GATT第19条实施，不受GATT约束，但其合法性受到怀疑，因为这些措施实质上是歧视性的，违背了非歧视性实施进口限制措施的规定。为了加强GATT纪律，重建对保障措施的多边控制，消除规避此类控制的措施，乌拉圭回合谈判对GATT第19条进行修改，达成了《保障措施协议》，适用于WTO所有成员方。

（二）《保障措施协议》的主要内容

该协议由14个条款和1个附件构成，内容包括：协议适用范围、保障措施的适用条件、对协议生效前存在的保障措施的取消、监督协议执行的多边机制等。

1．保障措施

WTO各项规则中，具有保障功能的条款很多，如GATT1994第6条反倾销和反补贴、第12条为保障国际收支而实施的限制、第l8条有关政府对经济发展的援助、第20条一般例外、第21条安全例外等，这些条款从广义上均可纳入保障条款范畴。乌拉圭回合后，作为一个正式法律用语的“保障措施”即专指GATT1994第19条规定的保障措施。

保障措施属于法律上的情势变迁问题。关贸总协定成员依据总协定的规定通过关税减让谈判承诺减让关税，或承诺取消数量限制，或承诺取消一些其他的非关税壁垒，在履行承诺的过程中进口一般会增长，这种增长如果在一定幅度内是可以预期的，也是合理的，但如果超过了一定幅度，引起了严重的负面效果，如对国内相关产业造成某种损害，总协定第19条允许成员方偏离总协定规定的义务，采取保障措施。

2．保障措施的种类

（1）关税措施与非关税措施

关税措施包括提高关税和背离关税约束。提高关税如原来是40%减到了20%，现在出现进口激增且给国内业产造成损害时，可将关税提高到30%，或恢复到40%，还可能提高到60%。背离关税约束是指如一成员目前关税是15%，承诺不再提高关税，即为关税约束。当出现进口激增且造成国内产业损害情况时，该国可以偏离关税约束义务，即可以把原来约束的15%提高到20%。

非关税措施主要是数量限制，当出现进口激增时，可以数量限制作为保障措施。也可采取数量限制与关税措施相结合的，即关税配额。

非关税措施与关税措施相比较，关税措施主要通过影响进口产品竞争力来达到减少进口的目的。数量限制则不同，数量限制外的产品，竞争力再强也不能进口，对贸易扭曲作用更大。因此，协议对关税措施规定不多，但对数量限制措施规定了一些标准。

（2）临时保障措施与最终保障措施

临时性保障措施是指在发起保障措施调查得出初步结论后，尚未进行磋商，而认为如不采取临时保障措施，国内产业的损害将无法挽回时，临时所采取的保障措施。为避免临时保障措施的滥用，协议对采取临时保障措施的前提和条件进行了规定：在延迟会造成难以弥补的损失的特殊情况下，成员可不经磋商而采取临时保障措施，但成员需依明显证据对进口增加已造成严重损害或正在威胁造成严重损害进行初步认定。

最终保障措施实施期是4年，延长最长不应超过8年，包括适用临时措施的期限、初始适用的期限及任何延期在内。保障措施实施期限的延长必须依第2条有关条件的规定、第3条有关调查及公告的规定以及第4条有关损害确定的规定的程序进行审查。

3．保障措施的条件(www.daowen.com)

协议第2条是关于实施保障措施的前提条件的规定：某一成员方要实施保障措施必须证明存在某一产品的进口增长，且该进口增长导致了进口成员方相关产业的严重损害或严重损害威胁。

“进口增长”是指数量的增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。绝对增长是指某一产品的进口数量在某一段时期内的绝对增加，如去年某一产品的进口数量是10万件，今年该产品的进口数量是20万件。相对增长是指某一产品在某一段时期内的进口数量相对于进口方境内生产数量的相对增加。如去年某一产品的进口数量是10万件，同期国内同类产品的销量为30万件，今年进口该产品的数量仍为10万件，但国内同类产品的销量为20万件。今年与去年相比，进口数量并没有增加，但国内产品的市场份额却在减小。采用保障措施首先是要通过调查证明某一产品进口数量的绝对或相对增长。

“损害”包括对国内产业存在严重损害或严重损害威胁两种情况。“国内产业”指在进口成员方领土内生产相似产品或直接竞争产品的国内生产者全体，或相似产品或直接竞争产品的总体产量占该成员国内总产量主要部分的生产者。“严重损害”是指一国国内产业状况的重大全面减损。“严重损害威胁”指对某一国内产业的地位造成的重大总体损害还未发生，但已迫在眉睫。对于“严重损害威胁”的证明不能仅仅是断言、推测或是一种可能性，应有可信的事实为依据，如尚有大量的在途货物将抵达等。

上述进口增长与严重损害或严重损害威胁之间必须存在因果关系，进口方才可实施保障措施。当进口产品增加以外的原因也对国内产业造成损害时，则该损害不应归于进口产品的增加。例如，在钢铁201案中，美方认为，数据显示，自1998年以来，美国钢铁业共有31家钢铁公司申请破产保护，数万钢铁工人失业，美国国内的钢铁价格跌至20年来的最低点^[1]，其原因是因为进口钢材的大量涌入，因此要求政府采取保障措施。而其他国家则认为，美国钢铁业的困境是由于美国国内的钢铁业产业调整的问题。钢铁业的改革在欧洲早在80年代即已完成，美国钢铁业者缺乏竞争力是由于其未进行相应的改革，而非进口的增长。美国在过去三年钢铁进口量呈下降的趋势^[2]，可见进口没有增长，更不是其国内产业出现困境的原因。

4．实施保障措施的程序

协议对进口成员方规定了严格的通知义务。第12条规定了成员需向保障措施委员会通知的内容和范围、必须通知的内容、关于磋商结果应立即通知货物贸易理事会的事宜、有关保障措施法律法规及行政程序的通知等。

WTO成员在实施保障措施之前，必须通过调查证明协议第2条规定的条件都得以满足。特别强调拟实施保障措施的成员必须在整个调查过程中，给其他有利害关系的成员充分的磋商机会。由于采取保障措施会影响到有关成员根据相关协议所应享有的利益，因此，协议要求采取或延长保障措施的成员应给有利害关系的成员提供事先磋商的充分机会。第12条（3）款是关于实施和延长保障措施的磋商问题的规定。磋商的内容可以是针对第2款所提供的信息的审议，也可以是针对第8条的贸易补偿问题。协议鼓励成员通过充分磋商达成谅解。

5．保障措施实施的期限

保障措施实施的期限是4年，延长最长不应超过8年，包括适用临时措施的期限、初始适用的期限及任何延期在内。如调查认为保障措施对防止损害或补救损害仍有必要，而且有证据表明受救济的产业正处于调整之中，则实施保障措施的期限可以延长，但总期限不应超过8年，并需遵守第8条有关补偿及第12条有关通知与协商的义务。

6．补偿与报复

协议第8条是关于补偿与报复的规定。保障措施所针对的是公平贸易条件下的产品进口，因此，保障措施的实施必然对出口方的正当利益产生影响。为此，协议第8条规定实施保障措施的成员与其他有利害关系的成员可就贸易补偿问题进行谈判。如果在30日内不能达成双方满意的补偿方案，则利益受到影响的出口成员可在保障措施实施后90日内，且在货物贸易理事会收到其关于报复的书面通知30日后，可以对实施保障措施的成员采取实质对等的报复措施。条件是货物贸易理事会不反对实施这种报复措施。

7．对发展中国家的特殊待遇

协议第9条特别关注发展中国家成员，第1款规定对来自发展中国家成员的产品，只要其产品的进口份额在进口成员中不超过3%，及所有不超过3%的发展中国家成员的份额总计不超过总进口的9%，则不应对该发展中成员实施保障措施。第2款是关于发展中成员在实施保障措施时可以放宽期限的规定。依该款规定，发展中成员采取保障措施的期限可比第7条（3）款规定的最长期限再延长两年，即最长可适用10年。

8．监督与争端解决

为实施协议并加强多边监督，协议第13条规定设立保障措施委员会，第14条规定磋商和争端解决问题，保障措施争端的解决在WTO争端解决机制框架之下。适用于其他争端的《争端解决谅解》及GATT1994第22条和第23条也适用于保障措施争端的解决。