·周其仁^[1]

乔依德：今天我们非常荣幸和高兴地请到了北京大学的周其仁教授给我们做“中国土地制度改革”的演讲。关于周其仁教授，我就用不着多介绍了，大家都很了解，这两天微信上很多人都在转《南方人物周刊》对他的专访——《在江湖与庙堂之间》。其仁对中国问题做了很深入的研究，他经常会做一些调研。现在他是上海市政府决策咨询委员会委员，最近一段时间一直在上海调研。另外，我也要补充一下，其仁也是我们上海发展研究基金会学术委员会的委员。有一次他跟我说，你们的研讨实录是原汁原味记录下来的，恐怕现在全国没有人这么做了。我觉得这对我们也是很大的鼓舞。为什么呢？现在有很多偷懒的办法，就是把视频放到网上去，但是老实说，我很少会花两三个小时坐在那里把视频看一遍，但是整理出来的东西二十分钟就能看完，不想看的也可以跳过。所以我们还是本着这样一个精神把沙龙搞好，研讨实录也要做好，这也可以说是我们的品牌，我们会继续做下去。闲话不多说，下面我们以热烈的掌声请周其仁先生给我们做演讲。

周其仁：非常感谢各位，依德叫我来介绍一下土地制度改革的情况，我只能尽我所知把这个情况跟大家做一个介绍。有些问题的看法分歧非常大，虽然土地制度不复杂，但是土地制度引起的问题挺复杂。我们这个沙龙挺好的，有一个直面问题充分讨论的好传统。我先介绍一下我们这个土地制度。通常我会用到三个圈圈（图1）。

第一个圈是占地面积最大的农用土地，对于农用土地，我们搞了一套人民公社集体化的制度。后来发现有问题，于是从1978年以后慢慢改，改成集体所有制下的农户家庭承包责任制。这是第一块。

图1　土地制度三部分

大家再看最右边这一块，就是城市土地。在原来的计划土地制度下，它是不准买卖、不准租赁，也不准转让的，完全由政府通过划拨来解决土地的配置。大概到1987年，这个制度开始慢慢发生变化。由于改革开放，外资进入中国，进来办厂要落地，这块地却不能划给它。所以从这时候开始，我们进行了一个变革，就是把原来不准买卖、不准租赁、不准转让的土地，变成可以依法转让，然后形成一个土地批租的市场。就是所有权还是不卖，但是使用权可以卖40年、50年、70年，放到市场上来。这样就形成了一个城市土地市场，然后也用这个市场来为城市建设筹资。这是第三块。

现在看来问题比较大的是中间一块，就是原来不是城市，但是随着几亿人进城，城市在扩大，原来农民的地、农村的地、种田的地变成了工业用地、城市用地，这块地现在叫农地转用，就是农业土地变成了非农业用地，这是现在矛盾冲突比较严重的一个领域。所以概括地讲，整个土地制度就是这么三个部分。

下面我简略地给大家介绍一下已经发生的变革，还留下哪些问题以及还可能或者正在进行哪些改革。

第一就是我们形成了农村集体所有制、小农经济。共产党打天下是靠发动农民，发动农民的办法就是提出土地改革纲领，就是把全国的土地按农民的人口进行一次变更，让无地少地农民从地主富农（主要是地主）手里分到一些土地。这是建国开始时的情况。一搞建设，发现这个制度还要调整，所以就搞了初级社、高级社、人民公社，把已经分给农民的土地再合起来，合成一个集体制。这个集体制在当时是解决了很多问题的。实际上国家在搞工业化的时候，非常重要的一个问题就是怎么获得积累，因为工业化要有很多投资，要搞资本形成，我们国家打了那么多年的仗，又没有海外收入，又没有殖民地，这个积累问题怎么解决呢？实际上最后就是通过人民公社这个制度，通过农民做贡献来完成的。有了5万个左右的公社，就有了组织，粮食就可以低价收上来，城里就可以维持一个低工资，城里低工资就可以维持一个较高的工业积累，然后就可以上所谓体系基本健全的工业体系，国防、重工业、两弹一星都是在这个基础上搞起来的。它的问题就是农民本身的问题解决得不好，大量低价粮食交给了国家，再加上公社这个体制在鼓励生产劳动方面有一些缺陷——就是大锅饭，大家一起干活，干多干少怎么去区分呢？如果区分得不清楚，多干的人就觉得吃亏了，劳动积极性就不像每块地由每户人家种那么高。所以这套制度也有麻烦。

遇到冲击才会要求改革。人民公社制度遇到的第一波冲击发生在1959—1961年。由于大跃进，农村经济规模过大，决策上所谓头脑发热，最后就形成了一场饥荒。刘少奇后来讲“三分天灾七分人祸”，在和平年代正常的年景下，造成有很多人口非正常死亡，主要是农民。这个冲击就使得我们对原来的体制作出了第一步改革，实际上就是中央起草了一个农村经济政策的九条紧急意见。其中有一条宣布，原来已经收到人民公社的土地拿一部分出来做自留地。这是在全盘土地公有下打开的第一个缺口。从所有权来说，这个地还是集体的，但是使用权划到每家每户，种什么由你定，种出来的东西归你。实际上这是给人民公社加了一个保险阀，万一再出岔子，农民至少有一个补充口粮的机会，补充副产品的机会。但从制度变量看，它形成了第一次所有权、使用权分离的过程，所有权还是集体的，但是使用权可以划到户里去。这部分土地大概占人民公社土地的5%—8%，这是1961年以后做成的一件事。

1961年在局部地区如安徽、内蒙古、河南，还发生了一些包产到户，就是除了自留地，把更大的生产队的地包到农户里头去了。这对当时度过饥荒是做了贡献的，但是这个做法没有被高层接受。后来形势一好转，开了八届十一中全会，重新举起阶级斗争旗帜，最后就把那个风潮压下去了。这是第一波。

第二波发生在1977年，毛主席已经去世。1977年安徽一些地方又遇到干旱，所以有一些生产队，像小岗就开始又一次秘密地包产到户，因为小岗在历史上就搞过，知道这个办法可以多打粮食，于是重新搞，可以叫基层首创。然后县里头说，没办法，县里没有救济粮，就允许他们搞。正好碰上万里在安徽当省委书记，万里和他的省委常委也说支持搞。当时华国锋主席在北京主政，高层还是有不同意见，但是一些省委支持，所以它作为地方试验就保留下来了。一保留下来，它就蔓延，用这个办法打粮食可以解决农民温饱问题。1978年我们大概有2.5亿农村人口，自己种粮食自己却吃不饱。他们给国家、给城市、给工业交粮食，但是自己的温饱问题没有解决。所以一旦包产到户管用，又没有一巴掌打下去，它就开始蔓延，蔓延到最后，就变成一个普及全国的新体制。

从指导思想上看，它纠正了过去的做法：就是不要认为北京想的一套是最有效的，要通过实践试试看。什么办法行，什么办法受群众欢迎，那再用党的权威、国家的权威去承认它、保护它。这是通过五个一号文件解决的。从内容来看，“包产到户”的这个“产”，开始就是包一个产量，但是很快，只要这种承包时间拉长再拉长，最后发现承包的就是土地资产。你包一块地去种，交给国家多少，剩下的就是你的。所以这个集体制已经跟人民公社时期的集体制不同了，它实际上是所有权归集体，使用权已经长久地交给农民，承包给农民了。用我们的语言讲，它是用合约创造了一个新的财产权利，就是集体所有制条件下的农民长久使用、经营、收益、转让土地的权利。整个过程是从20世纪80年代初开始，直到2002年全国人大通过了《中华人民共和国农地承包法》，把改革成功的东西写进了法律。这时候集体所有制还在，但是这个集体没有很多经济功能了，它主要就是发包土地。集体不再共同耕作土地，也不再对这个土地的经营负最后的全盘的责任，它唯一的功能就是到期把土地发包给农民，由农民来承包，这大概是在2002年。

到了2008年的十七届三中全会，最后对中国特色社会主义在农村的基本经济制度的定性就不是完全的集体制，而是集体制下的农户长期承包经营。承包法里面规定是30年一期，到期再包。到了2008年十七届三中全会，干脆就讲农民承包这个土地叫“长久不变”，从30年期改成“长久不变”。外国记者问：什么叫“长久不变”？温家宝总理答记者问说：“长久不变”就是永远不变。

你说这个改革完成了吗？就农地而言，它还有一条尾巴，什么尾巴呢？虽然政治上、法律上都说长久不变，但是集体内部还有一个变的因素。大家到农村去看，农民家庭人口是在变化的。今年承包的这家，儿子长大了，成家了，娶媳妇了，生孩子了，那里是女儿嫁出去了。所以家庭之间的人口，实际上随着时间在变动，如果承包的地不变，家庭之间的土地数量就会有问题。所以一些地方就要求调整土地，就是过一段时间按照变动的人口重新调整土地。如果还要调整，就不是长久不变；如果不调整，家庭之间人均拥有的土地量就不一致，这个尾巴还留着。

一部分地区采用湄潭试验出来的办法。湄潭是贵州遵义下面的一个县，它在1986年就提出要试验。当时改革深化，农村进一步该怎么改呢？就选一些地方做试点。当时胡锦涛是贵州省委书记，后来省委农工部派了一个小组到湄潭去。湄潭是自己提出来要做试验的，叫做“增人不增地，减人不减地”，就是不因家庭人口变化而调整土地。劳动力多的，家庭人口多土地相对少的，可以把这个力量引到当地开发，因为当地有几十万亩的荒山草场。不要光在耕地上打主意，给一些贴息贷款，给一些技术辅助，给一些种苗，可以去开发荒山。1988年我们在湄潭跟当地人一起，看他们搞试验。2012年我又回湄潭去看了一趟。25年来他们坚持到现在，就是增人不增地，减人不减地，家庭之间的土地边界非常清楚。剩下的劳动力怎么解决呢？往外走，不再高度依赖于土地上了。这个改革应该是成功的，也写进了2003年的土地承包法，就是在承包期内，增人不增地，减人不减地，维持人口和土地之间稳定的关系。不要让土地来回变动，土地要是来回变动，就没有人好好种地，特别是没有人好好用农家肥保护地力。

但是农村还有另外一个法，写进宪法的，叫村民自治。村民自治有六项内容。第一项内容就是集体土地怎么承包。这两个法实际上是不一致的。一些地区愿意调地，如果人数多，投票说要求调地，那就可以援引宪法里面规定的村民自治，那就调。一些地方可以引用2003年土地承包法。所以现在到农村去看，一些地方是定期调一下，一些地方是不调的。那么调的地方就永远有一个问题，就是土地的长期边界老要动。现在进入到工业化阶段，大量的农民工走了以后，农业规模经营就遇到新麻烦。比如一家公司到农村去承包土地，50年、70年现在都可以跟你签，但是签好之后发现这个合同不牢靠，为什么不牢靠呢？因为只要这个村庄的家庭人口在变动，就要求重新调整土地。对外合约的长期性不牢靠，城市的农业集团去投资就遇到这个麻烦。因为城里没有这个问题，城里不能说你们家邻居人口多了，就分你们家的房。但是农村还有这个尾巴，这是过去那个时代留下来的。这是我要介绍的第一个圈。

我个人的看法，在农用土地方面，实际上这个制度大概可以适应生产力的要求：第一，它鼓励人们好好种地；第二，如果劳动力走了，可以把这个土地转包。这个关系都是长久的。小尾巴就是一部分村庄人口变动了，会要求重新调一次地。不会每年调，调地也很麻烦；隔十几年实在差异太大了，就调一次。这是要给各位介绍的第一部分情况。

农地改革概况：

1.预演：大饥荒与自留地

2.包产到户之“产”，开始是产量，后来就是农地的使用权和经营权

·从包产合约，发展成界定土地利用权的合约

3.从使用权、收益权到转让权

4.底层首创、地方承认，再上升为中央政策

5.2002年《农地承包法》：农户长期依法承包，30年不变，“集体”到期发包土地

6.2008年，十七届三中全会明确“长久不变”

7.但在“集体”内部，按人口不断调整土地的传统未能完全实现“长久不变”（对照湄潭试验）

“农地转用”体制分两个通道：

1. “农地转用”通道1：农民和农村自用的建设用地。

（1）以集体成员权无偿分配宅基地

（2）在村庄权力结构下，分配农村经营性建设用地

（3）房、地分家，农民房屋可以买卖，但宅基地和农村建设用地却不允许合法转让

（4）政府干预与介入（授权省政府决定“合法的农村人均宅基地面积”）

2.“农地转用”通道2：政府征用农民集体土地，转为城市建设用地。

（1）“城市土地属于国家所有”

（2）永久地把农民的集体土地转变为国有土地

（3）强制征用，非自愿交易

（4）政府对“集体”，非对农户

（5）由政府规则、决定补偿准则和水平并执行

第二部分要介绍的是图1最右边那个圈，即原来的国有土地。我们过去一直有个历史记忆，认为土地买卖是造成两级分化的原因，富则怎么样，穷则无立锥之地，然后农民起义。很多中国人的脑子里面都有这么一个图景，认为革命胜利以后，特别是搞了社会主义之后，最重要的是要严禁土地买卖。过去土地买卖租赁都是上刑法的，买卖土地就是刑事问题，不是民事问题。

这种法律安排，遇到外资进来就有问题了，港商来了怎么弄呢？当时说你来办厂吧，这样我们的人就不逃港了，最早的开放就是这么来的。你逃到香港是去干什么呢？当时习仲勋在广东调查清楚了，说去打工，打工两三年就寄钱回来盖房子。所以最后广东省领导叫香港把厂办过来，办过来我们的劳动力不就不用逃了吗？否则十万人冲边界也是很大的事。但是后来一同意外资进来，这块地怎么办？它不是国有企业，不可以直接拨地，所以就开始调研。差不多在1986年组织这个研究，一年就把宪法、土地管理法都做了修订。第一，是农村的经验，所有权和使用权分开处理，所有权还是不买卖，使用权可以转让。第二，因为靠近香港，学了香港的措施。1840年我们把土地割让给英国后，香港土地在法律上是属于皇家的，皇家的土地怎么用呢？就用一个办法，批租给市场。土地还是属于皇家的，不变，但是使用权可以批租，最长的曾经批出来999年的使用权，700年的、300年的都有。大家都来投标，要用地的说这块地多少年期我出一个价，出价高者得。政府一看这个办法挺好，所有权可以维持，我们还是社会主义不变，使用权可以拍卖，使用权一拍卖钱就来了，钱来了就可以用来投资。那时候财政是很弱的，城市要搞基础设施、基础项目，最后发现土地可以有一个资本化的过程，实际上是把土地的未来收益权今天让出去，就把现金套进来，就用这个钱进行开发。这个学问大陆原来都不懂的，最早香港商人来，说你们有地怎么会没有钱呢？我们领导人就说地是地，钱是钱，地不是钱啊。香港人说地就是钱，只要土地有了市场，只要有价，只要这个价格会上涨，构成很多人的预期，就有人为了这个土地未来上涨的权益，今天来付现金给你，这就是资本化。这套学问就搞起来了。

搞起来的时候，有一件事很有意思，仔细看1987年的宪法修改，前头说中华人民共和国实行土地公有制，一种公有制是国有，一种公有制是集体所有，然后讲中华人民共和国的土地不得买卖不得租赁不得转让；下面接了一句说“土地使用权可以依法转让”。按道理宪法的意思是说土地有两种，国有土地、集体土地。但是宪法写上“土地使用权可以依法转让”这句话的时候，这个“法”在什么地方呢？没那个法。那个法还没开始起草，先写进去，有这个方向，然后组织起草。起草之后，1990年出来的是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，集体就没有讲，最后真正流转起来的是城市国有土地，就是已经在政府手里的地，可以拿来拍卖，可以拿来市场化。但是农村集体土地不行。其实在珠三角，今天大量“三旧”问题，就是当年香港商人过来，很多在农村集体土地上就盖厂了。像南海、东莞那一带，一大半建设用地都是港资，叫“三来一补”，占地很多的。但是它们没有法律地位，一直都没有。这也是这个改革留下的一个问题。

这个改革带来的另一个问题是什么呢？大家知道政府手里的地是可以卖钱的，经济越发展，大家对土地的需求越旺盛，这个地就越贵。我们2013年是4.2万亿元的土地出让金，财政也就10万亿元预算，4.4万亿元是预算外的收入，这个动力是非常强的。这就波及我们土地制度的第三个圈，就是这个地原来是农民的地，不是城市内国有的地，现在有了土地财政的强大动力，就要往外扩张，就要把原来种地的地变成搞建设的地，这是第一个冲动。第二个冲动是可以拿到手里来，可以市场化。

我们现在研究一下，农地一旦发生用途转变的时候，我们的体制是什么样的？我们这个体制是双轨的，第一条轨道就是在农村内部，有一些土地是可以转成非农业的，转成建设用的。哪一些地呢？其一，孩子长大了，结婚成家，领一块地盖房子，这一块地叫宅基地，这个是无偿的。用我们的语言讲，它是一种成员权，只要是集体的人，到那个年龄就有权利要这块宅基地。这是我们当时的人民公社制度形成的，历史上也没有这个东西，对不对？历史上，你家的地用来盖房子可以，你不能到别的地方要一块地。但是我们在集体制的情况下，都有权了。其二，乡镇企业搞起来以后，经过一定的程序，你可以占一块地盖厂。但是这块宅基地和这块乡镇企业用地只能农民自用。你这个房子盖了，你住在里头没问题，法律保护你。但是你说你到城里打工，这个房子空出来，要转手，不行！不能市场化。乡镇企业那块地，比如砖瓦厂，农村占了很多这种建设用地，只能自用。因为最后法律上开口子允许进入市场的只有国有土地。这就是第二条轨道。

农村原来不是搞建设的土地，不是搞工业和城市的土地，想转过来搞，一定要先转变土地性质，用土地部门的行话叫变性。变什么性呢？集体所有制变成国有制。这些年，土地方面的国有化推进是很快的。为什么呢？都在上项目、搞建设、扩大城市。而我们的宪法里面又写了一条“城市土地属于国家所有”，这是改革以后的宪法突然冒出的一句话，“文革”时候的宪法都没有这句话。但是“城市”没讲清楚，一做规划，上报民政部，民政部一批，说这块区域划为城市，它里头的土地都是国有的，根据宪法就是这样的。这部宪法通过的时候是1982年，当时城市是很小的，现在扩大了，法律有这一句，所有的城市土地都是国有土地。

原来不是国有土地的现在怎么变成国有土地呢？征用。征用就不是你愿意不愿意了，不能说你同意就拿来，不同意就不拿来，你也不能讲价钱。征用就是做了规划、做了计划、立了项，行政批准以后志在必得的，赔多少由政府定，规划由政府做。这一方面让中国近期的工业化、城市化高歌猛进，另一方面也让国家和农民的关系发生某种对农民不利的变化。因为农民没有还手的机会，也没有讲价钱的机会，体制上规定就是被征用。当时为了国家重点建设，为了降低成本，财政去赔钱，能赔多少呢？所以一开始法律规定，这个赔偿标准都定得很低的。比如1999年土地管理法的规定，是不超过原用途的20倍。以很低的价钱就把土地拿过来，于是矛盾就来了。

我们首先来看，这种体制对土地资源配置的效果到底怎么样。一方面说很好，台湾人就说佩服大陆，一划，地就拿过来了，说修什么就修什么，我们那里一搞搞十年。所有土地私有权清晰的国家（或地区）的人到我们中国就佩服这一点。你们建设为什么快？土地没麻烦，不用谈判，不用讲价钱。但是这种体制还有另外一面，因为一般讲城市化，它是人口密度提高的一种空间布局，农村住得很散，城市住得比较集中。所以按一般正常的逻辑，工业化、城市化推进当中，耕地会增加。日本明治维新以后，一万多个村庄消失，消失之后就把土地平了，成为耕地，成为绿地。中国到目前为止没有看到这个效果。

新矛盾：土地资源配置

1.何谓“城市化”？

（1）恩格尔定律决定农业份额将持续下降。

（2）人口与资源的空间集聚将不可阻挡。

2.按一般逻辑，城市化进程将大大提高土地的集约化利用程度，随着城市发展，农民人数减少、农村空间收缩，农村的耕地或绿地资源也相应增加。

3.可惜，中国至今还是一个“例外”。

（1） “土地城镇化超过了人口城镇化”！

（2）农村建设用地也加速扩大。1997—2004：全国城镇、工矿用地净增158万公顷，农村居民点净增9.88万公顷（城进乡进）。

（3）城乡建设用地“双扩张”，夹击耕地，使“18亿亩耕地”成为中央政府严加保护的对象。

中国到目前为止，看到的现象很有意思，就是土地划进城市的速度比人口转为城镇人口的速度快，叫做“土地的城镇化超过了人口城镇化”。这个术语在全球所有的城市化文献里面是第一次出现。因为全世界讲城市化，都是讲城外人变成城里人了，城镇人口占总人口的比例叫城市化率。只有我们是地划进去，划了很多。为什么划进去多呢？因为土地财政。一块地七十年的价钱，未来七十年的收益，今天拿来就花了。我们政府是换届的，下一届来了，还得用地啊，不占地就没有钱，那我再划一块。这次长期城市规划总算写进去说城市要有一个边界，不能无边的，无边最后损害城市，我们现在城市摊得太大。

我们的城市都是国家概念，不是城市概念。原来上海非常紧凑，到1958年，一下子把江苏10个县划进来，上海就宽松一点。但是你看上海六七千平方公里，在全国城市里头是小规模城市。北京有多大？北京有1.6万平方公里。哈尔滨是5.3万平方公里，比荷兰还大，荷兰这个国家只有4.2万平方公里。我们把城市越划越大，投资就越来越不经济，投多少钱才能投出一个城市来？浦西投了多少年啊？对不对？浦东新区成立之后，政府开专家座谈会我去的，浦东1000平方公里，我当时就讲，没听说过1000平方公里的金融中心，我说那是农业中心，这话引起了徐麟书记的重视。就是这点投资可不要在1000平方公里上铺，铺的话哪一块都建不好。但是这种现象已经成为了现在的主旋律，没有办法，这个游戏规则已经形成，谁上去玩都是这么玩，你这一届扩一圈，我这一届摊大饼。那农村是不是缩小了？农村也没有缩小。城市在扩大，农村也在扩大。为什么呢？农村的游戏也不能停，你们家孩子到年龄领了一块地，我们家领不领？我也得领，谁到年龄也得领一块宅基地啊。所以很多农民进城打工已经不住在农村了，赚了钱回家盖房，春运把人运回去住一段，不到一个月。我们的资源就是这么配置的。

从资源配置来说，我们跟城市化的正常趋势是有一点错位的，因为城市化就是密度提高。而土地城镇化超过人口城镇化，把这句拗口的话翻译过来，就是密度在降低。从改革开放以来，全国城市密度下降50%。那为什么要高额投资啊？有必要铺这么大面积投资，需要把北京的地铁拉那么长吗？北京地铁的上面都是什么样子？不是高密度城市型的，是很多城中村，很多低效利用的土地，底下都是每公里十几亿元的地铁投资。这就是我们的经济效率。专家们一算，说城市化会节省土地，城市扩大了，农村会收缩一点，因为两亿人转到城里来了。你看他们做规划就是这么做的。

土地规划与实际执行

1.土地规划纲要（1997—2010）

（1）规划增加：城镇用地　　　　+133.47万公顷

独立工矿用地　　　　　　　　　　+53.33万公顷+186.80万公顷

（2）规划减少：农村居民点　　　　-189.80万公顷

（3）三项用地，规划总量减少　　　-3.0万公顷2.实际执行（1997—2004）

（1）城镇、工矿用地净增　　　　　+158.0万公顷

（2）农村居民点净增　　　　　　+9.88万公顷

　　　　　　　　　　　　　　　　+167.88万公顷

希望城镇用地增加133.47万公顷，独立工矿用地增加53.33万公顷，加到一起是186.80万公顷，这是1997年到2010年的规划。希望农村居民点能减少一点，那么多农民走了，城市扩大不就是因为农民进去要扩大吗？那就希望它减少189.80万公顷。三项用地加到一起，城市增加，工矿用地增加，农村居民点减少，总的希望到2010年减掉3万公顷的建设用地，可以扩大耕地，扩大绿地，扩大生态容量。实际的结果是，城市扩大，农村也扩大。所以为什么老是说18亿亩耕地红线呢？18亿亩，到底谁在入侵中国？谁在占我们的地？没有，是中国人在占中国人的地。就在这个土地制度下，改了一个半半拉拉的土地制度，占地的冲动很大，节约用地的动力不足，城乡都是这样。然后你看城市地价一直在涨，大量土地没有好好利用，这些都发生在我们这个国土上。

这是我在成都拍的照片（图2）。你看农民很穷，我们去访问农户，退后一看，门口带后院的树林占了多大一片地，占着没有什么价值，房子占着，一点办法都没有，都是地呀。这些地已经不是种庄稼的地了，都是非农用地了。

图2　成都一农户家的占地

图3　云南大理市喜州镇文阁村一户人家的占地

这是我在大理拍的照片（图3）。我去开会，下飞机后出租车司机跟我聊，我说我先去你们家看看。他家离大理40分钟的车程，他跟他老婆两个人在大理打工，租的房子，7岁的孩子交给爷爷奶奶带，爷爷奶奶两口人就住在这个房子里头，400平米的地基，700平米的建筑面积。那是2007年拍的。大理市内卖得最贵的土地，375万元一亩，这在全国来说是低水平吧。可是你比比看，这家人就是400平米，400平米就是大半亩了。你们看，贵的贵，散的散，并存。

图4　在城镇地价节节上涨的同时，农村大量建设用地闲置

于是收入分配就变成让全国人民揪心的一个新闻话题，动不动就点了，动不动就闹了，动不动就钉子户了。这里面有个问题，我刚刚介绍了，国家征地要拿财政去赔，财政没钱，怎么保护重点建设？所以过去征地的补偿是非常低的。1999年的土地法规定，国家征用一块地，青苗要补，上盖要补，就是你盖的房子要给你补。这块地是永久资产，怎么补呢？按原用途，种玉米的，按过去三年的平均收入乘不超过20倍。一亩地一年800块钱，20倍，1.6万元。而且原来的措词叫不超过20倍，定了一个上限，没有规定下限。所以这怪不得地方官员，谁上去也得这么干。为了解决这个问题，有的时候动用行政手段，甚至动用司法手段，拿地呀。更大的一个动机，地拿过来，那一头就可以市场化，就可以批租。有了这个动机以后，客观上就使得国家机器跟农民之间的关系不知不觉之中就在变化。后来闹得太厉害了，把它提高到30倍。30倍不行，说经国务院批准可以超过30倍。当然现在问题已经转变到另外一边了，现在很多政府去拿地，30倍，休想。我一会儿再介绍这个情况。

农民增收乏力，一方面土地以低价被拿走，另一方面农民收入增长减缓。农民是最大的一个人群，农民收入不上来，内需有什么戏啊？造出来的产品只好出口，国内市场没有太大的消化能力。那么怎么办呢？农民收入低演变成政治问题，城乡收入已经相差3.3倍。怎么办？最后动用财政补贴农民。我们很早就参考了日本、中国台湾的经验，那些地方补贴农业，都是从农业人口很少才开始补的。我们现在还有一大半农业人口，就开始实行这个政策。这反过来又增加了财政的一个压力。那头为了财政省点钱低价拿地，这头再大量地1000亿元、2000亿元发下去，进行农业生产的补贴。还有一条，我们刚才讲土地是包到农户去了，每户农民都有一个权利了，但是这仅仅是农业用地。征地的时候，国家面对的对象不是每个农户，而是集体，集体就是那几个干部。如果村庄民主发展得好，征地款还可以比较公平地往农民手上分。很多地方对不起，几个农村干部就把这点本来数额不足的征地款吃了喝了用了花了，这就造成了很大的社会不公正。这种不公正不是因为个别干部的道德出了问题，它是体制性的。这是制度带来的一个问题。

新矛盾：土地收益分配

政府征地+城市土地的拍卖批租，大幅度提升土地收益，也带来城乡收入差距拉大。

1.农民增收遇到体制性障碍

（1）被征土地按“原用途的20—30倍之价补偿”，不足以补偿农民土地财产权益；

（2）农民增收（产品、打工、分享土地增值）后劲乏力；过早依赖财政补贴农业；

（3）在农民之间不能公平分享征地补偿

2.靠近高土地租值的城郊农村，自发参与对农地转用收益权的争夺，冲击现存体制和政策，也大大加重政府行政与执法成本（“小产权”现象）

土地问题成为城乡社会矛盾的一个焦点。

第二个问题就是你拿地，拿去就卖，卖了高价，慢慢地农民也知道了。大都市周围的农民就开始参加土地分享。先是我不让你拿走，然后我不单不让你拿走，我还要参加开发。

那就是小产权房。怎么会有这么多小产权房？我们的土地市场把农民唤醒了——不就是我们的地嘛，现在怎么一亩地几百万、几千万、上亿元，最后不就是盖了东西变成钱嘛，农民自己也盖。然而我们的法律不承认它。理论上是违建，没有手续，可是你去看看，就包括我们首都。从北京大学出发你骑车二十分钟看看那些房，很多真假难辩，到底哪个是商品房，哪个是小产权房？只有一条，小产权房的价格比商品房便宜，因为它不用缴税。这就形成了一个第二市场。房价涨得越快，小产权房越受欢迎。在我们整个治理当中，在我看来就是一个失败。说它非法，又不能消灭它；说它大量存在，又不给它法律地位，就形成了一种两元结构。

我们有一些城市比如深圳，你去看看，那里是一比一，就是有一平方米合法建筑，就有一平方米的法外建筑，我们现在不敢叫它非法建筑。深圳老乡可厉害了，说国有土地是你的，但房是我的，你拆这个房得补。然后市场有需求，因为他的房便宜啊。深圳1500万人，大概700多万人都住在这些地方，我们通常叫它城中村或者什么村，就住在这里头。房子越盖越高，三十多层。靠得近的叫贴面楼，就是楼和楼紧挨着，快贴着了；远一点的叫握手楼，就是说这个窗子的人把手伸出去可以和那边窗子的人握手。倒是很节约利用土地，但是不利于消防。因为就那一点地，在宅基地的基础上就盖房了。这是我们现在城市化中的一个现象，说明我们这个土地制度改革还是面临一些问题的。

我的观点就是：农业土地改革了，城市土地也改革了，但是这个改革，用我的话说是半拉子工程，改了一些，也一部分进入了市场，但是形成了一个“非市场+市场”的奇特组合。于是它就有奇特的动力机制，产生一些奇特的矛盾，然后就让我们的城市化面临两难：要顾及农民，顾及社会冲突，那就要叫停。朱镕基任内和温家宝任内都叫停过，规定一年内农用地不准转为非农用地，都用过这个办法。但损失也很大，多少投资想落地，就是没有地，只好停了。可要是不停，社会冲突就上来了。这是两难的事，这三个圈改了一半，有的地方留了一个小尾巴，有的地方留了一个大尾巴，是不是就这么陷于僵局，是不是这样就可以长治久安了？作为我们基本经济制度，是不是永远这么搞下去？这是2000年以后，土地制度改革方面蛮重要的问题。

两难抉择

1.加快城市化进程，与有效利用土地和空间资源、公正分配土地收益存在着矛盾。

（1）为抓住工业化、城市化加快发展的历史机遇，不惜强力冲过“利益失调的危险地带”，还是为缓和潜在的冲突，不得已减速、叫停城市化、工业化？

（2）为当前的税收、利润、租金和就业增长，不惜大幅度减少耕地，还是为“保18亿亩耕地红线”，抑制、牺牲土地的更高收益？

2.能不能找到协调、兼顾复杂利益矛盾的现实途径，是我国土地制度进一步变革的中心难题。

中国有一个现象，逼来逼去就逼出一些办法来了。2004年就逼出一个“增减挂钩”。它的背景是这样的：省长书记到北京问国土部要地，没有地就没法上项目，没法扩大投资，没法让GDP增长。国土部的另一头是国务院，温家宝总理寸步不让，任期内18亿亩耕地不能再少了，要严控土地供给，实施世界上管理最严格的土地制度。中央和地方在这个事情上是顶着干的。国土部夹在中间。最后逼来逼去就逼出一个东西了。因为我们有大量的农村建设用地，但它不是耕地，所以就逼出一个办法，说不只城市土地可以流转，农村集体建设用地在某些条件下也可以流转，弥补了1990年法规（《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）的缺陷。因为原来说土地使用权可以流转，土地有两种——国有土地、集体土地，都应该流转，那才叫市场化。结果我们当年把国有土地条例放出去之后，集体土地就没有一句话。这次把这句话放出去了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”也很有意思，你要再问法在哪，回答是没有。可以依法流转，但是法还没有起草。到今天这个“法”还没有。但是，在国务院的政策文件里头，给松了一个口子。

逼出来的“增减挂钩”

2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（28号文件），其中第10条指出：

（1） “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

（2） “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

问题是，“依法流转”之“法”在哪里？“流转”、“挂钩”的确切含义是什么？采用何种具体的形式？

在局部地区探索解决全局难题的改革实验。

更有意思的是第二句话，叫“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。我开始接触这个问题时看不懂，因为土地是不动产，对不对？这块地不能搬走，它不是粮食啊。你这里怎么减，那里怎么加，怎么挂钩，没有头绪。后来我就问了，调查发现，这个政策的形成实际上是有经验基础的，就是有一些地方先有这个事：不是不给指标嘛，一年就给成都5万亩用地指标，不够用，那怎么办？把农村的建设用地节约下来，把它复垦成耕地。

成都的探索

1.主题：城乡统筹、还权赋能

（1） 2003年学习江、浙“三个集中”，提出合理配置空间的问题

（2） 2004—2007年运用“增减挂钩”政策，为“三集中”筹资并组织实施

（3） 2008—2009年启动农村产改：确权颁证、鼓励流转、建立土地交易市场

（4） 2010年以来，城乡全面的要素流动与用地制度改革

（5）北京大学国家发展研究院综合课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都土地制度改革实践调查报告》以及后续研究报告

2.“指标换资金”，利用土地级差规律

3.在征地制度内增加弹性，加大对农村农民的返还

4.土地整理：价量齐动

—1.5万元—2.5万元/亩；年均整理3.4万公顷

5.村庄整理（“挂钩”）

—2006—2008年：15个挂钩项目区，申请周转指标6 980亩，其中城镇建新区使用5 331亩；平均合15万元//亩

6.统规自建、统规统建

—类似村庄整理，15万元/亩

我们后来就跑到成都去看，怎么这里省，那里就可以加，不动产怎么动起来。原型是这样的：农村有大量的建设用地，比如宅基地、破房子、砖瓦厂、建成的集体的设施，都已经不是耕地了，但是非常散。用什么办法？刚才讲的文件里头有一句话，先通过土地整理。什么叫土地整理呢？就是进行一笔投资，做一个规划，把这片区域重新整治一下，耕地给弄平，弄平之后就省出一些地来。省出什么土地？怎么去把这个增减挂钩搞起来？就是利用整治，土地整治就是：西南的土地因为不平，就用田埂去挡水，如果地不平，田埂占的地本身就很多，投资搞平之后，这个田埂系数可以下降。田埂面积占耕地面积的比例，有的地方要到22%，那么投资搞平、水沟取直之后，就可以腾出来一些地。腾出来的地就使耕地扩大了。耕地扩大了之后，这个指标就可以拿来做建设用地。这个大概是最早开始搞的。每亩地投上6000、8000、1.2万、2.2万元（投资随着人工上涨而逐步提高），就可以腾出一些土地的指标来，这是早年开始搞的。

后来发现更大的潜力是村庄里头。集体所有制就是你们家占了地，我们家也要占，大家都占，全部占的地就非常大。村庄怎么解决这个问题呢？我提供一个示意给大家看（图5）。

图5　农村的拆旧建新之一(www.daowen.com)

图5中的小圆圈就是建设用地，已经不是耕地了。那么做一个规划，确定一块地区叫建新区，如果说老的社区占地50亩，就规划出一个建新区占地20亩，小一点。最重要的工作，是要让农民能接受这个项目，这里面最大的就是业主利益关系，老房子怎么办，老的占用土地怎么算，补多少，新房子怎么算。算好了，就可以进行拆旧建新，把原来的房子平了，到新村里面去住，老的地复垦成耕地。这要一户一户来，很大的问题就在于农民是不是愿意，要一家一家地算。因为从土改以来，农村的宅基地关系是非常复杂的，有的是违建的，比如给他划两分地，他建了三分；有的是土改留下来的，好大一块地，但他是合法的。农村有好多这些问题，要一个一个去料理。料理完了以后，把旧房子拆了，就开始复垦，一块一块变成耕地（图6）。假定有两户人家不同意，他就不参加，就留着。同意参加的一共是48亩，那就从48亩变成了20亩，新村当然要建得好一点，有一点基础设施，有的还有下水道。这就相当于节余了28亩土地出来，其实这个土地还在村里，只不过用途变化了，原来是建设用地，现在变成耕地了。变成耕地，原来的建设用地权就可以在空间上移动，所以这个过程叫做“星星对月亮”。

图6　农村的拆旧建新之二——“星星对月亮”

农民原来住在“星星”上，现在住在“月亮”上。“月亮”小一点，“星星”总面积大。节省出来的差额，就可以利用级差地租了。因为城市都是城中贵，近郊便宜一点，远郊更便宜，这是地价规律（图7）。

如果从地价低的地方，把一亩建设用地复垦成耕地，把这块建设用地挪到地价高的地方去，然后把原来地价高的地方的耕地挪到地价低的地区去，这就倒腾出一笔钱来了。用这个钱去补两头，就是补农村盖新房子的钱，补规划的钱。我看过以后，说实话蛮佩服的。我没有想到土地可以这么配置。我要一再申明，他们从2002—2003年就开始这么做，2004年被国土部的一个文件总结，然后得到国务院办公厅的批准。这是从底层来的东西，等于重新配置位置资源，不动产可以动，第一步就是做区划、拆旧建新，第二步把节余建设用地的权利抽象出来，变成一个标的物进行转让、买卖。我过会给大家看这个价是怎么形成的。第三步，谁出价买到了建设用地权，就可以在一个规划内的高地价区落下去搞建设。那你也不亏，对不对？你买来地，落下去，在前两年城市发展非常快的地方是很值钱的。

图7　级差地租的利用

重新配置“位置资源”

1.在土地用途管制的框架下，“建设用地”本身就是一种具有潜在市场价值的权利

2.如果此权可以转让，那么土地就可以“移动”：

·第一步：在低地价区域，村庄重建减少建设用地，并将其复垦为耕地

·第二步：把结余建设用地的“权利”，抽象出来有偿转让

·第三步：购得建设用地权的一方，有权到高地价区“落地”，即把那里原来的耕地改为建设用地

·这等于把建设用地移到高地价区、把耕地移到低地价区

3.在高地价区把农地改为建设用地，带来一笔追加的收益，当这笔收益能够覆盖：（1）购“建设用地权”的费用，（2）落地费用，以及（3）所有相关的制度费用，上述土地移动就具有了经济合理性。同时，总的耕地面积并没有减少

实质上我理解，它就是把建设用地移到高地价地区去，把耕地移到低地价地区去，然后释放出一块资源来重新建设农村，同时也支持城市的土地利用。

这里是一个实例，在成都邛崃羊安镇仁和社区（图8）。当时他们在做规划，这是一个建新区的中心地带图（图9）。拿出这个方案，新村准备怎么建，一户一户要谈，有户型的，规划设施都要上去，城市文明要到农村去。然后你去选，家里多少人走了，多少人留下，新房有多大，新房跟旧房之间怎么补贴，就是这么一套成形的做法。

图8成都邛崃羊安镇仁和

当然这是通过基层组织在做。我去访问的大队支部书记给我的名片是法人、董事长，经营项目有5000亩廉价土地。我问哪来这么多地？原来四川成都周围住得非常分散，几百户人家腾出来的地，然后就形成成片的耕地可以招商，现代农业公司可以去，有很多闲散劳动力可以给你用。他最得意的是建成了这么一批新村，新村当中还有养老院，他取名叫民福院。孤寡老人怎么办？孤寡老人没有钱也没有房子，有破房子占着地，过去一点办法没有，除非民政拨钱。现在就用他的地倒，你在规划里面把它做好，孤寡老人占的地都是资产，只要民福院盖得小一点，腾出来的地多一点，把这个地有偿转出去，拿回来的钱就可以盖新房子，就可以请人给他们做饭，就可以请护工。这完全是社区建成的一个民福院（图10）。

图9　仁和社区的规划

当然这里面最困难的就是签约工作，因为每家每户情况都不同，账很难计算。还有一个环节叫复垦，这个我不太懂，就是把原来房子拆掉之后，然后来回耙地，耙完上肥料。

最危险的就是基层干部会不会胡来。就是赶农民上楼，把地卖了，这是最令人害怕的一件事。成都到2008年把这个经济流程做通。接下来就是权利问题了。谁的房谁的地，历史怎么形成的，不把这一环弄好，贸然去搞增减挂钩，又是干部替农民去挂钩，最后社会矛盾还是会尖锐。

图10　仁河社区民福院

图11　复垦的土地

我们蛮欣赏成都的是，他们2008年就发起了一场农村产权制度改革，实际上就是确权。先量宅基地有多大，合法还是不合法，违规还是不违规，弄清楚了就颁证。耕地多少，山林多少，房屋多大，普遍确权。县以上人民政府正式颁证，跟城市居民一样。我们城市房改房以后，都有房产证、土地使用证、契税证，但农村居民没有这一套。成都有500万农村人口，开始以为一年能搞完，后来发现三年才搞完，全部确权到位。每户人家都能拿出这几个本子来，然后就把这个十七届三中全会讲的“长久”写上去了，这个土地使用期限是长久的。原来是三十年的，哪年到哪年很好算，现在叫“长久”了。温家宝当时在北京说“长久”就是永远不变。我们去问农民，这个“长久”是什么意思？农民说长久的意思就是“只要你们不变，我们就不变”，这是农民的回答。

2008年成都农村土地确权

1.新挑战：“权利主体不明、边界不清”，很容易在“三个集中”过程中引发矛盾和冲突。

2.2008年成都农村产改，以普遍的确权，界定农民的农地承包权和宅基地使用权，并使之拥有权威的法律表达。

（1）清资核产、止纷定争。

（2）确立农民在土地流转中的主体地位，从根本上消除城乡统筹改革中的系统性风险。

（3） “契”+“约”：扩大土地合理流转范围，增大农民财产性收入，促进土地更集约利用。

3.目标：改变城乡产权不对等现状，为市场配置土地资源奠定基础。

4.规模：1100万户籍人口，500万农民，1.2万平方公里，20区市县。

5.结果：从2008年1月至2010年下半年，共颁发《集体土地所有权证》3.38万本，《集体土地使用权证》166万本，《农村土地承包经营权证》180万本（涉及1000万地块）。

6.配套：户籍改革、生产要素在城乡间自由流动、城乡规划、村庄治理机制……

同样地，东边、西边的边界到哪里，不就是我们财产登记、财产注册这套人类文明的成熟技术吗？只是过去不把农民放进来。成都的这条经验已经被吸收了，最近的几个中央一号文件都说在全国范围搞确权，土地、山林资产确权。确了权，首先他可以保护自己——这是我的家、我们家的，谁来乱侵犯，至少有个凭据。（图12）

图12　承包土地基本情况登记表、承包土地登记表

确权在灾后重建中也发挥了作用。2008年汶川大地震后，很多房屋损坏。灾后重建的时候这些凭证就帮上忙了。损毁了土地，中央和省补助2万元钱盖房子，钱不够，怎么办呢？最后成都出台了一个地方政策，就是可以用宅基地抵押，每户人家跟当地的农信社借6万元用于灾后重建。抵押的时候，土地关系要清楚。本来确权是很费劲的，把历史上的事弄清楚，到底谁家的地，要费好大的劲。宅基地可以用来申请抵押贷款这个经济功能开发出来以后，确权速度就提快了，因为不全弄清楚，就借不到这6万元钱。所以地震对成都的实验客观上也起了一个推动作用。可以抵押之后，发现还有一个新的筹资办法。有一些农村如茶坪村，虽然房子震得一塌糊涂，可是位置很好，靠近青城山，在青城后山里头。成都很热，夏天很多城里人把老人送到农村去住几个月，一直有这个需求，可以把农村房子改造得好一点，让城里人住得舒服一点。过去不可以的，我刚才介绍农村的地只能自用，不能为城里人用。因为它是改革实验区，再加上地震这个特殊情况，就发明了一个城乡联建政策。什么叫联建呢？震毁房的农民没钱盖房，6万元又不够，就可以去看看有没有城里人对这个位置感兴趣，谈妥了以后，就可以用宅基地跟城里人合作，你盖一个，他盖一个，你们自己去谈。市政府就管一件事情，城里人必须先把农民的房子盖好，才能盖自己的，就管了这一件事情，最后就形成了这么一个新的格局（图13）。这个高个子是当地的农民，姓王，这个矮个子姓邓，是成都的市民。他以前一直把父母送到这里来度夏。现在有这个机会，有联建政策，最后邓出钱，王出地，盖了后面这两栋房。政府审查以后，给他们双方都办了土地使用权证。因为它还是农民宅基地，是集体给成员的永远的划拨，不用价的。他这个证写的是40年使用期，就是参照国有土地。但它是集体土地，转让给你40年。代价是什么呢？代价是你要出资，要把老乡这个房盖起来。就是这么一个概念。

图13　茶坪村灾后重建中的城乡联建

有人会问，40年之后怎么办呢？我要问你，你的房子是多少年？70年。70年之后怎么弄？现在这个房子他已经住进去了，理解吗？这个前提就是你同意还是不同意，你同意就来。这是契约。说什么40年之后就走人，实际上没有那回事。因为我们有物权法，物权法为解决这个问题已经补上了一个环节，就是40年到期，或者70年到期，你有优先续约权，他不能随便把你赶走。但是没有解决的是另外一个问题，就是40年或者是70年之后，地价该怎么补。因为他付的是原来40年的地价，我们付的是70年的地价，到时候怎么补地价，这个问题在物权法起草的时候没有得出一致的意见。所以现在解决了一半，还有一半没有解决。这都是愿打愿挨的，就是这个政策已经讲清楚了，你愿意来投这笔钱，拥有40年的这个房子的居住权、使用权。你看这个搞开了以后，就发展成了一个新的做法，刚才讲的是一对一，后来就发展成一对多，多对一，可以跟十户人家一起签，然后把十户人家的地统一规划，旅游、乡村开发就有用武之地了。下面这个是我们去的茶坪村，都江堰下的一个行政村，通过联建进去的资金有2亿多元，修得非常漂亮，最后村民就住到这样的房子里去了（图14、15）。原来很多村民都要爬山，现在迁下来。只要同意，就用这个办法，原来的地复垦，变成林地，变成耕地，做一个价，然后建公共设施。这是大队部，这是旅游设施，这是给投资人盖的房。最后就找到了一个平衡点，不需要把地一定征为国家所有才能非农业利用。这就突破了原来的单一的路线。

图14　联建的都江堰茶坪村（之一）

图15　联建的都江堰茶坪村（之二）

然后，也可以把这个土地的权利拿出来公开拍卖，出价高者得，这就形成市场了。最早在锦江区形成了招拍挂（图16），过去只有国有土地招拍挂，现在集体建设用地也可以招拍挂，发现价格，政府抽税就是了。

后来成立了成都、重庆两个土地交易所。我写过一篇文章，就是看了邛崃这个例子，我知道这里头有个机会。但是这个价格发现机制不太好，原来是把土地腾出来卖给县土地部门、土地交易中心、储备中心，给农民一亩地票，权利就让出来了，15万元、12万元、18万元，根据供求定价格，但是要经过政府。后来发现这是可以交给市场的，组织一个公开市场不就行了嘛。

重庆曾经在网上征集对重庆搞城乡统筹的意见。我试着把这个意见通过邮箱发过去了。领导签名回了信，说这个意见他们感兴趣，问我什么时候到重庆来跟黄奇帆副市长谈。我后来就去找奇帆了。最后这两个交易所就成立了。黄奇帆的知识就比成都的干部多一点，因为他是筹建浦东开发区的，参加过筹建上交所，去纽约股市看过，他说这个像股票，叫什么呢？叫地票。就是不把土地实物资产拿出来，把原来盖房的那个权拿出来，就叫地票。这是地票拍卖场所（图17）。你拍到，就可以在重庆的规划区内找一块去落实。原来要等北京给你指标，现在就可以在指标外找到一个盖房的机会而没有违背政策。为什么呢？因为耕地没有减少。无非是把这里的这块耕地移到那里去了，把那里的房子移到这里来了。那你说瞎折腾什么呢？就是因为有差价。

图16锦江区集体土地招、拍、挂

图17　成都、重庆成立农村土地交易所

土地交易所

背景：重庆、成都城乡综合改革试验区

“试办土地交易所的建议”（《南方周末》2007年10月13日）

1.什么是土地交易所？怎样办？

（1）土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。

（2）试办阶段，建设从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业（含与他人合作办企业）用地，以及农户宅基地的使用权。

2.为什么要办？

（1）当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾；试办土地交易所，一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验，值得一试。

（2）试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。

3.难题和风险

农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验。

房子盖在什么地方最优，不是光由我们官员去定，可以交给市场来定，最后定出一个东西，那头农民就可以拿到钱盖新村。这一套调通以后，后续的事我们都难以相信，原来都要经过政府，后来发现农民也可以盖，有了市场之后，农民就可以自己来搞重建，这就是金陵二组的例子（图18）。

图18　金陵二组案例

这个人是生产队长，也是农民。房子震塌，在村里听大家意见，他在外面做过生意，知道有这么一个新政策。他把账拿过来算清楚，最后180户农民跟着他一起干，建新村。怎么筹资呢？办法就是把老房子平掉，因为老房子90%已经震垮，把房子清平变成耕地，新村建起来，其中一部分地拿出来复垦。他用了150亩地，农村建设用地重新整理了，40亩用于建新村，还有110亩。其中76亩，每亩15万元的对价，从温江区换得了1 140万元重建资金。还有30多亩地，因为位置比较好，成片，就拿到刚才说的那个土地交易所去竞拍，最后以每亩44万元成交，竞了好几十手。买去干什么呢？是搞养老产业的企业买的，也是40年使用权，每亩44万元，就是这块林地，它叫林盘地（图19）。这又筹了1000多万元，所以最后把新村建得非常像样。这里是建起的新村，还有茶馆（图20）。

金陵二组案例梗概

金陵村2组共78户农户，283亩土地，2008年5.12大地震中，90%以上房屋损毁；2009年初，经村民大会和2/3以上村民同意，决定按“节约用地换取重建资金”的办法，开展村庄重建；经反复测算、协商、申请和缔约，最后本组60户、本村外组124户，一起实施灾后重建，于2009年底建成“金陵花园”新村；共整理了150亩农村建设用地，除40亩用于新村建设外，76亩复垦为农地，按每亩指标15万元的对价，从温江区换得1140万元重建资金；余下34.02亩，因地块成片、独立又有较好区位，拿到成都农村土地交易所公开竞拍，以实地资产40年使用权、每亩44.2万元成交，共筹得1504万元重建资金。

我们可以看到，土地制度改革说难是很难，但不是无路可走的。过去粮食体制怎么改？一毛钱一斤粮食收了农民30年，后来也是一步步这么改的，收购量减少一点，增量部分交给市场，刺激农民生产粮食，再加上包产到户，然后逐步收缩增购部分，扩大市场部分，最后时机成熟，并轨。城镇房改也是改出来的，过去都是国家分房，单位、机关分房，1997—1998年就搞成一个市场化的城市房屋体制。

这些经验都是可以借鉴的。事情虽然难，但可以分步做。征地，不能一天收缩，缩小到最后还要有一块，工业用地还要征。搞导弹怎么办？修大坝怎么办？这个还得征地，但是补偿得合理。至于商业性用地，干嘛一定要把农民的地变成国有土地？可以让它直接入市，按照规划来用这些地，然后相应地抽税，让市场去发现价格，配置资源。

图19　出让的林盘地

图20　建起的新村

当然这会触动很多观念。第一，是担心土地买卖造成两极分化。其实我们历史上，不是土地买卖本身导致两极分化。我们小时候听过大地主刘文彩的故事，你仔细看他的地是哪来的？是买卖来的。钱是哪来的？钱是他哥哥那里来的，他哥哥是四川军阀，也当盐官。他在外头挣了钱，用这个钱到处买地，成了大地主。所以不是土地买卖必然导致两极分化，最重要的是国家权力是不是受到约束。过去很多人不是纯粹靠勤劳、靠买卖、靠眼光就成大地主的，勾结官府，权力不进笼子，真正的两极分化是从那里来的。我们过去把这个账算到市场的头上。

第二，我们认为集体土地，多一个人就分一份，这是最好的。城里有社会保障，农村有土地保障。农民真正脱贫，实际上是农民的数量要大幅度减少，要跟农业在产出结构当中的比例相符。我们现在农业产出的比例是多少？10.1%。农业GDP是GDP的10.1%。农村户籍人口多少？65%。去掉18%进城打工的农民，还有47%。这是造成农民贫穷的根源，你以为那块农地可以保护农民？人数越来越多，分得越来越少，这能保护农民？这是不现实的。农民也要纳入整个社会保障，社会保障就是工业、城市服务业的所得建立的保障体系。农业那个生产体系建立不了单独的保障体系。

还有就是土地涨价，不是因为农民的贡献，是因为修了地铁，修了基础设施，所以土地涨价要归公，土地不能卖那个价。这是税收问题，要让价格发挥配置资源的功能。其中不是农民贡献的部分，可以通过税收抽走，全世界没有说土地卖了钱都归地主的，都归土地所有者的，但这个税是可以进行调节的。还有用途管制等方面，限于时间我就不讨论了。

我要向各位报告的是什么呢？就是从经验来看，我们国家土地制度改革改了一半，留下的矛盾很多。现在从局部的经验来看，它是有可能走通的。成都的经验，重庆的经验，长沙的经验，浙江一些地市的经验，天津的经验，其实现在经验是非常多的。但这么多农村房屋不能抵押，正规金融从农村撤出，高利贷控制农村。为什么土地、房屋不能抵押？在温州乐清，农房买卖早就成潮流了，所以金融机构就敢接受农民房屋抵押，因为有一个流通的市场。这对农民起步做工业、做生意帮了很大的忙。

这就是我们这个土地制度的历史形成，其中是有很多麻烦，但如果认真改，还是有希望的。就是这么一句话，谢谢各位。

小结

1.土地制度改革可借鉴的经验：

（1）粮食统购统销改革

（2）城镇房改

2.路线：逐步缩小征地范围、集体建设用地入市

3.触动的观念与利益：

（1）土地买卖必然导致两极分化

（2）集体所有制土地是农民的社会保障

（3）“土地涨价归公”

（4）用途管制（规划）不靠市场机制

（5）“建筑不自由”

（6）土地财政与土地金融

乔依德：我想大家都同意周教授给我们做了一个非常精彩、主题突出、条理清楚的关于土地制度的报告。对这个问题，我们前两天在上海财经大学也开了整整一天的研讨会。说老实话，我的收获很大，他每一篇在《经济观察报》上的文章我都看。其实只用了一个多小时的时间，差不多就把你这一年每星期写的东西都浓缩在了一起。下面我们抓紧时间，大家有什么问题可以问周教授。

夏善晨：周老师，一直听说您的大名，今天听到您的报告，感觉非常好。我一直在海外游学。中共十八届三中全会之后，海外的智囊人物也跟我讨论中国土地制度的小产权合法化问题，现在确权需要一段时间。但是有一个问题，他们让我请教您，就是这个确权是不是意味着我们集体土地制度的瓦解，是不是会造成后期的私有化？

周其仁：这是一个高难度的问题，确权到最后是什么，对不对？因为我比较相信习惯法，我的看法就是一个产权制度的形成，不要一天时间就做出一个结论来。就像圈地运动，英国当年人口一增长，农产品价格一上涨，就要对土地重新划清楚，公用土地重新分边界，持续了大概两到三个世纪才慢慢成形。所以我一直主张，就是现在生产力有问题了，要解决，往前走一步，再往前走一步，到底走到哪一步，用不着急急忙忙用一个词给它概括出来。其实我介绍的集体土地长久地承包给农户耕种，你说这是什么制度？一方面你说集体所有制还在，但是这个集体就做一件事——把土地包出去，过去还是30年包一次，“长久”以后包一次就完了。你说它叫什么制？它是私有还是公有？愿意炒你就炒。我实际上不太喜欢炒，叫什么都行，解决问题最重要。要让种地的人好好种地，要让盖房子的人好好盖房，至于叫什么，这方面我们的智慧挺多的。包产到户，历史上曾经发生过多次，到最后中央承认它合法地位的时候就不叫包产到户，叫家庭联产承包责任制，翻译成英文好长一串，但还是那个事，就是那个关系。我觉得实际的关系比较重要。至于将来我们是不是像现在一样一听见土地私有制还那么紧张，这个将来再说，现在先把这些问题解决。有小尾巴要解决小尾巴，有大尾巴要解决大尾巴；把过不下去的问题解决了。我有一点这种渐进的立场。

左学金：周老师，听了您的报告，我的收获很大。上海的三个“集中”做得很早。

周其仁：成都就是从这里学的。

左学金：对，但是上海的问题是试了大概八九个居住点，银行贷款80亿元还是90亿元，最后做完了还不了钱，为什么呢？农民集中了以后，整理出来的地没有出路，最后就“死掉”了。

周其仁：什么叫“整理出来的地没有出路”？

左学金：没有出路，他就做农场什么的，那时候还没有“增减挂钩”。

周其仁：他留在当地用掉了？

左学金：他就搞成集体农场什么的，集体农场的劳动生产率未必比农民更高。农民集中去住，银行贷款还不了，当然就没法做下去。

周其仁：没有形成地票。

左学金：对的，所以重庆和成都应该说在上海的基础上往前走了一步，这一步能把资金回笼是很关键的。我有两个问题。第一个问题，成都和重庆这两个地方的做法是不是很复杂？如果是真正的市场经济，在土地用途规划的基础上，就是允许直接按照市场价买卖土地，然后再收税，这样是不是更简单一点？特别是成都，将48户集中在一起，很可能20年以后，这个地方就没有人住了。因为2000年到2010年，有六个中西部省份的常住人口是下降的。这个趋势今后会越来越明显。直接买卖会比较简单一点，不要搞那么复杂。这是第一个问题。

第二个问题，实际上我们国家的土地制度，除了政府向农民征地有很多问题之外，在建设用地使用本身上也有很大的问题。比如说我们现在要转型，工业用地的价格按照200个城市平均，只是商业用地和住宅用地的1/7到1/9。这里的转型，工业用地怎么转成住宅用地、怎么转成商业用地，也是很大的一个问题。我感觉，对于上海来说，可能这个问题比征用农民的耕地问题更大，因为上海主要是用好现在的建设用地，不是扩大建设用地，这个方面的问题很大。想请教一下周老师。

周其仁：第一个问题，我们开始看也是有同感，这么复杂，绕来绕去。后来说服我的就一条。你现在说要更痛快的办法，我马上给你想出来，就是土地市场，就是买卖土地嘛，愿意盖就盖，不愿意盖就拿钱，干吗非要变成楼然后再倒？它有一个麻烦，我们现在讲的这套，就是你讲的比较容易的这套，它现在吸收得进去吗？能变成政策吗？能变成法律吗？这就是交易费用问题。

左学金：三中全会说得很复杂，说农村建设用地入市什么的。

周其仁：说得很复杂，现在都有很多人不同意。说得简单更不同意。

左学金：我感觉这个说法太复杂，你简便一点，就是政府拿农民的耕地……

周其仁：你给我一个例子看看，只要按简单的办法能做到我就同意。给我一个例子都行。没有！中国土地上的这个迷雾，我告诉你，你不想绕，就走不出来。但是成都后来的做法又不同了，只是今天没有时间讲。它最后是个选项，比如你们家的人全走了，我是不是一定要盖个新房呢？你可以选，它叫货币补偿，就是直接拿钱，再也不在农村范围里面建任何房了。现在郫县农民都懂了，县委书记也懂了，费劲给盖一栋农民房，将来又不能市场化。现在直接把这个房盖进商品房地区，那个房将来又增值了。这些都是后话。

中国这个事情怎么说好呢？要一步一步走，走一步说服一批人，再走一步再说服一批人。问题是我们国家的土地制度，就这么绕还绕不出去。当然你说有一个地方，比如上海，能不能找个地方试试这个简单的买卖的办法，愿意卖就卖，愿意买就买，国家抽个税。作为方案，我肯定投你的票，但是要看见才算。如果没有人同意，那就是在思想当中非常简单，在实践当中不可行。我为什么肯定成都的做法？它是绕，是麻烦，但是它把这个征地制变成可交易的东西，拐来拐去变成不要强制了，同意就来，不同意拉倒。可以有溢价机制，溢价的范围可以扩大。这是第一个问题的回答。

第二个问题我觉得非常重要。上海的工业用地大概占已建面积的25%，这在世界城市里都是罕见的。原因就是我们人为地对土地进行了分配，工业用地、商业用地，各种类型的用地。工业用地不是完全竞价的，很大程度上是协议转让的，而我们招商引资，为了让企业来，经常低价去拉人家来。只要价格一扭曲，它的需求量就大，占的地就多，现在已经变成全国非常普遍的一个问题，就是大量占用工业用地。所以现在深圳也开始改革，就是把工业用地改成综合用地，原来是低价的，要补一个地价。这个地价怎么补，怎么形成补地价的机制，就变成利益之间找平衡的一个难点。

我们在成都调查结束以后，在深圳做了一年的调查，调查报告大概这几天就可以完成了，主要是这个题目，而且是很重要的一个题目。

乔伊德：你们注意到没有，报纸上说上海自贸区也在把工业用地变成综合用地。

左学金：这个建议是我们提的。

周其仁：你看有一些企业就做得很好，比如天安数码城。

张朝晖：土地制度改革中有一个问题，你刚才提到2013年政府有4.2万亿元的土地出让收入，怎么让政府从这里面退出来？而且现在这时候风险又比较大。

周其仁：所以不能一天就结束征地制。一天就结束，现在很多账都趴下来了。因为把很多钱借给你，就是知道你将来还能征地，现在你突然停止，所有的债务链就要断。所以确实不存在一天就结束征地制度的可能性，但是不逐步缩小不行。现在征地制的土地财政有什么问题呢？我在各地看，这也是我们这两年调查的一个重点，很多城市就像刚才左学金讲的，人都跑了，它还在大干，还在上项目，那个项目一定会死的。有很多地方上八车道，盖音乐厅，这块账早晚要死。

我们的看法就是要把相应的改革措施跟上去，就是账一坏，就把征地权收掉。中国地方政府的账最后是中央财政的账，因为不是联邦制，地方政府不负最后责任的。哪里出问题，第一要处理人，第二要剥夺征地权，这是一条路。第二，启动土地税和物业税。因为买一块地，没有道理一下子把70年的土地收益计入房价，这是我们现在高房价的形成原因之一。第三条非常重要，要使土地财政转向，就要靠发债。发债有什么好处？就算县委书记级别够，但项目不好，金融市场也不买账，要让金融市场帮地方政府去把关。大家都想建设城市，这个心情可以理解，要把项目拿出来给大家看，给金融机构看，给中间机构看，给债权人看、挑选，那有些项目就没戏了。

融资机制起来以后，就不怕进一步去改革这个土地财政了，新的路不开辟之前是很危险的。世界上很多城市都是靠土地财政搞起来的。我一二月份在纽约哥大做访问，纽约建了那么多东西，一百年前就修地铁，哪来的钱？发债呀。只要债权人相信这个城市的未来，有的是钱，为什么一定要把农民的那块地拿去抵押呢？对不对？所以中国城市建设筹资，从不会用土地到会用土地是一个进步，但是还应该再进一步，因为最后还钱不是靠地而是靠这个项目做对了，是靠在人们集聚的地方去修基础设施。修了一条路，老有车跑，钱当然最后会回来的。人都没有的地方也去搞，行政主导的城市化建设，就会给我们的资源配置带来很大浪费。所以要转向，最后才是解决土地财政的问题，这是要有时间的，还要有很好的设计和计算。要顾及几头，不能贸然推行，只因为老百姓不高兴就把征地制度废了，这个做不到。要探索。

乔依德：“增减挂钩”，你刚刚讲的是四川和重庆，那里的地比较多，像上海怎么做？或者你同意不同意这个“增减挂钩”可以跨省，现在是不允许的，这是第一个问题。第二个问题，你上面讲的路线是逐步缩小征地范围，集体建设用地入市。但是三中全会讲的是集体经营性建设土地，不是笼统地讲集体建设用地，你也知道陈锡文有很多讲话。想听听你的意见。

周其仁：对的。挂钩实际上是一个发动，最后是要形成一个交易，交易一定要把半径拉长，半径越长的交易越好，因为发现的价格越好。而且实际上半径越长的市场，它监管越容易，但现在受行政范围的限制。所以成都在这件事情上是做不过重庆的，重庆连续五六年每年两万亩地票交易，成都辖区小，重庆是30个地州。我们一直提议，适时要把它变成全省，比如成都做到全省，然后再适时跨省。但是这要看决策者的决策。最好形成西南的土地交易中心，形成土地交易所，变成一个金融架构，这是对第一个问题的回答。

第二个问题，其实你到基层去看蛮简单的。我们写文件的都会说建设用地、经营性建设用地，什么叫经营性？实际上说宅基地不行。刚才我讲的茶坪村那个姓王的和姓邓的两个人交易时遇到这个问题，就是农民把宅基地让给一个非农民，现在的法律上就有障碍，试验区先行先试，但是不能违法。那里还没有自贸区这个架构，当时还没有这个政策条件。他们怎么做的呢？所以说基层永远有智慧：我跟你谈好了，我这个宅基地让给你一半，你也同意给我盖一处房，我们也同意了，剩下怎么办呢？把生产队找来，我把我这块宅基地退给生产队，生产队再把这块地转让给你，把双方协议变成三方协议。这块地一退给生产队，就不是宅基地了。他再一转让，不就经营了嘛，不就经营性建设用地了嘛。

夏善晨：恐怕不是那么简单的。农民申请宅基地是他的权利，但是申请是向县级人民政府土地管理部门申请，而不是向村里申请。县级是最低的国有土地管理机构，但是对宅基地的规划是一定要县里批准的。

乔伊德：这个问题留存，给其仁出一个题目，你可以继续做下去，《经济观察报》上可以继续写。我想今天晚上大家收获都很大，因为时间比较紧，我们再次以热烈的掌声感谢周其仁教授。也谢谢各位来参加我们的研讨活动。今天的沙龙到此结束。

【注释】

[1]周其仁，北京大学教授。根据2014年4月28日在上海新锦江大酒店的演讲录音整理，未经本人审阅。