·张文魁^[1]

乔依德：张文魁教授是国务院发展研究中心企业研究所副所长，他演讲的题目是“改革推进中的央地关系和改革央地关系”。这个问题非常重要，十八届三中全会报告中虽然没有专门一章说这个问题，但这个问题在很多章节中都有所涉及。我也留意到，十八届三中全会以来改革的很多方面都有人在研究，但琢磨央地关系的并不多，至少我看到的不多。

几星期前，我在《财经》杂志上看到张文魁教授很长的一篇文章，觉得很受启发，所以请他给我们做一个演讲。最近报纸上有一些关于上海2030、2040、2050规划的讨论，我看到了很多专家的发言，他们有时候拿上海和纽约、伦敦相比，但这种分析完全没有注意到上海与中央的关系，与纽约市、纽约州和联邦政府之间的关系是不一样的，我觉得这么一种简单的类比是有问题的。下面大家以热烈的掌声欢迎张文魁教授给我们演讲。

张文魁：大家晚上好，很高兴到上海发展研究基金会主办的沙龙上来和大家做一个交流。我的题目是“改革推进中的央地关系和改革央地关系”，听起来好像比较绕，我跟大家解释一下，这其实是两个相互关联，但又各自独立的议题。

十八届三中全会开完以后，规定了这么多的改革，按照审改办的分解，一共是300多项，要在2020年以前完成。这些改革项目要完成的话，到底中央和地方各自应该发挥什么作用，采取什么行动，才能有力地尽快推进改革？

如果我这么说，大家还觉得比较抽象的话，我可以举例说一些2014年以来，就是十八届三中全会开完以后，我们包括我个人遇到的很多纠结和困扰。我是研究国企改革的。三中全会开完以后，中央通过了一个全国性的改革大纲，这个蓝图就描画出来了。地方上根据这个蓝图、目标和路线来制定各自的改革意见和方案，然后去推行，这应该是可以的。

上海在2013年12月率先出台了上海市国企改革的指导意见。到2014年11月为止，全国有20个省市自治区出台了国资国企的改革意见。但是中央的还没有出来。上海的已经出台了，应该是根据地方的指导意见去推行了，但实际上可能还不是这样。最近国务院成立了一个国企改革领导小组，这个领导小组的职能，在很大的程度上是根据领导的意见对地方国资、国企的改革进行指导和把关，是带有这么一个任务的。实际上也反映出中央可能觉得地方是不是会抢跑或是跑偏，有这么一个担心。前两个月，中央深化改革领导小组办公室经济生态组就组织了八个调研小组分赴全国各地做国资、国企改革调查，一是听意见，另外就是给很多地方公开打招呼（特别是包括财政部也到地方上去）：你们先不要动，哪怕你们的方案出来了，指导意见出来了，你们也先不要动，要听一听上面的想法。按照这么一个思路，哪怕是三中全会开完了，蓝图画完了，也就是吹响冲锋号了，你还是要听上面怎么来排兵布阵、发号施令，可能是有这么一些倾向出现。

我们的文件是说要发挥中央和地方两方面的积极性，要尊重地方的首创精神。事实上中国改革开放30多年以来，很多的改革是在基层先实验，中央没有文件，或者中央有一些原则性的说法，但并没有很详细的政策和文件的规定。默许你去闯，然后中央总结经验教训，形成一些规范的做法在全国推广，基本是这么一个套路。事实证明这一套更有效，国企改革就是从四川开始的，承包制是地方开始的，股份制更不用说了。三中全会以后说得很热的土地制度改革，我不知道上海的情况怎么样，重庆、成都、广州很多都是这样的，实际上国家并没有很明确的说法，而是在观察调研地方上的一些做法。

如果后一种做法更有效的话，那么前一种倾向现在又出现了。这就导致了三中全会之后形成的改革热度在不断冷却。2013年这个时候改革的热度是很高的，大家也很积极，有一些地方是摩拳擦掌，现在明显是在冷却。所以我们要推进改革，就存在一个如何处理央地关系的问题。这实际上会涉及一个更基础性的问题，就是央地关系本身应该怎样改。如果央地关系本身有一个清晰的改革目标、改革蓝图，那么我们推进改革就很清楚了。就按照这么一个很稳定的、很清晰的央地关系，各尽其责，各司其职就行了。所以我想这两个问题在中国都非常有意义。我先从第二个基础性的议题讨论，讨论完了之后，再和大家说一下我对第一个议题的一些看法。

央地关系为什么需要改革？我想首先一定是中央意识到央地关系有很多的问题没有理清。所以，在三中全会的文件中涉及了很多央地关系改革的内容。央地关系改革在三中全会文件里没有专门的一章，而是分散在各个部分里面，累加起来比某些专门的内容还要多。

比如，三中全会说的直接面向基层，量大面广，由地方管理更方便有效的经济事项一律下放基层管理。加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、环境监管、环境保护的职责。中央的宏观调控要加强，地方的市场监管、社会管理、环保要加强，有条件的地方探索推进省直管县的体制改革，这也是一个央地层面再划分的问题。建立现代财政制度，建立和发挥中央和地方两个积极性，这个也属于央地关系。建立规范合理的中央和地方的政府债务管理和风险预警机制，这是说财税和债务的问题。发展基层民主，健全基层选举议事公开机制，这是说基层的民主和问责机制。减少行政执法层次，加强食品药品等重要领域的基层执法力量，这些执法系统至少是双重管理的一个系统，但现在又说加强基层领域的执法力量，到底以后的关系怎么处理？如果是双重的，就不能叫做基层执法力量。还有党务层面的，推动党的纪律检查工作，双重领导体制具体化、程序化、制度化。这也涉及问责的问题。前面说到了发展基层民主，健全基层的问责机制，你对地方老百姓负责的事是不是做好，老百姓是不是满意，要基层问责，同时要纪检双重领导，这些关系怎么处理？然后还有国有资产要归属清晰、权责明显，产权的归属要清晰，要正确处理中央和地方的关系，坚决维护中央权威。

我说了这么多还不全，涉及很多央地关系的内容，这说明中央意识到央地关系需要处理。因为中国虽然不是一个联邦制国家，但是有十几亿人口，960万平方公里的土地，应该可以说至少是五个半层级——中央、省、地级市或地区、县、乡，这是五级，加上村可以说是半级政府。全球没有这么大的另外一个体系的国家。各个层级的关系怎么样处理是非常大的问题。

如果说这些文件还比较抽象的话，我们来看一下现实问题。现实问题非常突出，可以从三个方面来看央地关系。

第一，从财政和公共服务的角度来看。给大家看一下这张图（图1），收入大部分是在中央，支出大部分是在地方。

图1　 2013年中央财政平衡关系

这是一个什么概念呢？看一下图2，全国财政收入总量中，47%是中央在收。中央收这么多也可以啊，那你要承担这么多的公共服务，别人要花啊。但实际上支出当中，中央只占了14%略多。如果中央的绝大多数支出是用于转移性支付，这是有问题的。

图2　 2013年地方财政平衡关系

转移性支付不是说不能有，法国的转移性支付也比较大，但是任何别的国家没有我们这么大。支出的总量中，中央只占了14.4%，这是什么意思呢？如果我们假定政府没有失误和挥霍，全部是用于公共事务、公共服务（因为公务员在做正事的时候，也是提供公共服务），意味着在中国的公共服务当中，中央政府提供了14.4%，85%以上的公共服务是靠地方政府来提供的。地方政府提供了85%以上的公共服务，它又没有这么多钱，就导致了严重的失衡。这就导致了严重的财政扭曲，这样的扭曲会带来效率的低下、效果的不匹配以及财政的腐败行为。经过这么多的重新分配和流转，财政扭曲实际上反映了公共服务方面的扭曲。

大家会说中央掌握更多的资源，我们的统筹能力更好，因为中国这么大，地方的发展不平衡，统筹是为了削峰填谷，为了全国更均衡的发展。比如上海比较富裕，是不是多收一点，青海比较穷，我们多给一点，中央该干这种事啊。实际上不是这样子的。我领导的“我国共同富裕的道路”的研究成果，2014年在《改革内参》上发表了。过去的十几年当中，我们大量的转移性支付没有出现削峰填谷的情况，反而是出现了逆效应。转移性支付没有缩小城乡居民收入差距，没有缩小不同阶层之间的差距，没有缩小地区间的居民收入差距，反而是差距扩大了。城市居民所获得的转移性收入比农村居民获得的更高。所以中央财政统筹这么多，没有发挥作用，这值得我们反思。从财政和公共服务来看，有很大的扭曲。

第二，从国有企业和国有资产的角度看。为什么要从这个角度看？首先，国资、国企是和财政联系在一起的。比如融资平台。融资平台是国企，它的资产也是国有资产，负债也是国有企业的负债，也是和财政联系在一起的。你现在不让弄融资平台的话，财政就要发债，同时财政资金有一部分也流向了国有企业，所以讲财政不能不说国资，讲国资不能不说国企。何况我们下一步要编制地方政府的资产负债表，财政和国资是连在一起的。如果财政不清晰，国资也不会清晰；国资不清晰，财政也不会清晰。中央和地方之间，国资不清晰，财政也很难清晰，它们都是相通的。

中国有十几万家国有企业，归属于国家的净资产，如果不包括金融和银行的，有30多万亿元。这些国有企业总资产加起来有100多万亿元，有70多亿元的负债，净资产有30多万亿元，这也是我们国家很大的一笔财富。但是我们讲国有资产，到底是中央有的，省有的，还是市有的，县有的？我问这个话，大家可能会觉得都是中央有的，但还不能这么看。因为按照中国的规定，县政府筹资办的企业，是属于国有企业的。青海某一个县政府筹资办的企业是国有企业，但是乡政府筹资办的企业就是集体企业，不是国有企业。我们乡是一级政府，村是一个集体。青海的县可能还不如广东、上海的一个乡政府有那么多的人和钱。按照道理来说，乡政府办的企业，资产是可以自己处置的，因为是集体企业。国有企业就不可以了，哪怕是县政府办的，哪怕它没有拿中央的一分钱。从理论上来说，它是可以充公的；不光理论上，实际上也是这样：如果县里办的一个国有企业要上市，一部分国有股卖掉的话，要交中央的社保基金，尽管它从来没有从中央得过一分钱。这里面有很多的问题。

自然资源市场就不用讲了。我们说国有土地，实际上土地和中央没有什么关系，省里都管不了。用益物权、国有土地转让收入，大多数是市一级或更低一层的政府使用，但是有关的指标又在非常高的层次，甚至有些指标需要总理去批。这就导致了责权利特别不清晰。这就是为什么地方政府要使劲搞土地财政。名义上是国有的，但用起来时钱是地方政府的，为什么不用呢？这就导致了中央和地方的博弈，中央老是说地方怎么怎么样。

第三，从权力分配或者民主治理的角度来看。国家85%以上的公共服务都是地方政府来提供的。按照道理来说，地方政府提供了这么多的公共服务，承担了这个责任，就要有相应的行政权作保障。没有行政权作保障，怎么提供这个公共服务？但事实上，行政权在中央和地方政府的分配，既不清晰也不稳定，这是非常大的问题。我们前面说到食品药品的监督，包括十八届三中全会说的城管问题。有很多城管执法是很野蛮粗暴的，但是没有城管真不行。露天烧烤，占道经营，很多类似的事情，附近的居民有意见。现在大妈跳广场舞，市民觉得政府不作为，应该管的你没管。乱扔垃圾、污染的就不用说了，这是典型的外部性，都需要政府来解决，都需要行政权。但是权力的划分非常不清楚。所以我们现在看到很多城管、食药监督、环保都不作为。为什么不作为？出了事，你不知道是谁来给你问责。也许最直接的，中央就给你问责了，说你看天津的城管怎么怎么了，你没有什么太多道理可以讲，马上就被处理了，那谁去做事呢？

而且我们地方行政权的来源主要是中央，而不是立法机构，中央给了你多少权力，你就有多少权力。这样的话，我们很多的权力比如工商行政、食药监督，你分不清是垂直的还是非垂直的，很多都是双重的。你可以说双重好，经费地方出一半，或者办公场所地方出一半，但是授权和问责到底是谁说了算？这是一个很大的问题。

关于民主治理，我主要讲地方民主治理。不管你是不是喜欢，民主治理肯定是一个趋势。那什么是治理？治理就是没有更上层来管你了，你就需要治理了；如果有更上一层来管你，你就不需要治理，因为你是一个中层干部，有上面的领导来管你。我们作为一个单一制的国家，如果把它完全作为一个垂直体系，把它完全作为一个金字塔的体系，只有顶层的那个金字塔尖是需要治理的，下面的各个层级都由其上级来管理，如果打你板子，那是上级打你板子，你不需要治理。但是这种垂直的金字塔体系，在中国现在已经远远发挥不了作用，我们先不说它是不是合理，而是它发挥不了作用。

所以地方治理一定要建立起来，这种治理就是民主治理。85%的公共服务是由地方提供的，这么多的公共服务是地方提供的，如果没有地方自己这个层面的民主治理的话，光靠上面打板子，上面准备一万个板子也不够，上面的人就成了打板子的人。这样的话，就会像我们在段子里面说的，所有的人都在一棵树上往上爬，最上面的人是最好的，因为可以拿着板子打别人；在下面的不管是不是有理，永远是被人打的，这个社会是有问题的。从这个角度看，中国的央地关系也存在着很大的问题。

我从这三个角度分析央地关系，这些问题这么严重，应该怎么办？我不提方案，作为学者只提基本的方向。刚才大家都讨论了智库的问题，要提具体的政策和建议，当然也是对的。我觉得实际上很多时候，中国的智库能把基本事实搞清楚，把基本逻辑讲清楚，把基本方向指清楚，我看就已经很好了。如果前面几个基本的事实都没有弄清楚，道理都没有讲清楚，逻辑都没有想清楚，那么提的建议也是乱七八糟的。

我这里说的基本方向，是水平分工和当地化的委托代理，这是我们的基本方向。为什么要提这么一个基本方向？水平分工是什么意思？这其实就是说，我们政府不管是什么层级的政府，都是提供公共产品或者公共服务的，你是干这个事的。我们纳税人纳税，政府提供公共产品，私人产品由市场提供，公共物品要政府来提供。公共物品有很多，这一堆的公共物品里，有哪些是全国性的，哪些是地方性的，一定是可以分的，要分清楚了。如果是全国性的公共物品，需要你中央政府来提供的，你就去送，送到千家万户；如果是地方性的公共物品，就由地方政府来送到千家万户。这样，中央政府和地方政府是水平分工的关系，不是我前面说的那种垂直问责的关系，不是上级打下级板子的关系，而是中央政府和地方政府都要做快递员，是你中央的全国性的公共物品，你就一定要送去，你也要干自己的活，而不是当一个工头。地方政府就不用说了。(www.daowen.com)

当然我也要澄清一下，这里说的分工关系，并不是要否定上级政府对下级政府通过某些形式保持管理和被管理的关系，毕竟中央政府对地方政府还是有约束的。有人说联邦制，联邦政府和州政府之间不是上下级的关系，就是一个平衡的关系。当然我们还不是这个样子，但这种水平的分割关系一定要引入。引入以后就好办了。我说的这么多事，我们一件一件来分析，看哪一些归中央，哪一些归地方，各司其职；除了外交国防，什么事是该中央管的就提上去。像美国这样的大国，联邦政府直接提供的公共服务有30%，很多是我们没有的。

现在很多人会说基本的养老服务可能以后是不是由中央来管更好一点，建立一个全国统筹的体系，这我就不多说了，但也有一些争论。垂直性的管理关系就是上级给下级指派任务，下达计划，授予权力。水平性的管理关系，不同的层级分别承担，分别提供相应的权力，你提供公共物品得有这么多的行政权力，不是来自上面的授权，而是来自地方民主治理和同级的这种授权。

这里其实就涉及当地化的委托代理关系。当地化的委托代理关系实际上是很好理解的。很多学者都将民众与政府之间的关系定义为委托代理关系。那么地方政府提供地方性的公共物品，当然需要地方民众来委托它做这个事，授予它这种权力，所以当地化的委托代理机制，是需要建立的。这就意味着当地民众对当地公共物品的偏好可以进行选择，而不是由中央政府直接来给定。比如上海，我们可能对基础教育、文化娱乐这些公共物品更加看重，那么就需要当地政府来提供这些方面的公共物品。而西部地区可能对创造一个良好的经济环境招商引资更注重，这些都可以通过当地化的委托代理机制来实现。

水平分工关系和当地化的委托代理机制，其实有很多的理论都可以用来论证这是可以确立的，我就不多说了，有很多研究公共选择和地方财政的学者。确立这么一个水平分工和当地化委托代理的基本方向之后，我想我们央地关系未来的愿景应该是这个样子的：一级政府，一级财政，一级产权，一级公共服务，一级公共物品，一级行政权利，一级民主权利。有这么多的一级，什么意思呢？就是每一级政府都有自己相应这一级公共物品的提供。在此基础上，得有相应的财政资源和相应的国有资产产权。我所谓“相应的”，是说地方独立自主的而不是中央政府转移支付的。需要建立一种自主的财政；同时承担相应的职责，也通过当地化的民主治理来授予相应的行政权力，这就是我们央地关系未来的愿景。

说了这些以后，我们回到前面说的第一个议题，就是改革推进中的央地关系，这就非常好解决了。总的来说，明显带有地方性公共事务的事项就由地方政府来推进改革就可以了，没有必要搞顶层设计，或者由顶层吹冲锋号，没有这个必要。而那些全国性的外部性的事项，或者全国性的公共物品的事项，和地方没有什么关系，没有必要由地方大胆尝试总结经验，中央直接去办就行了。这意味着我们以前强调的“中央顶层设计，基层大胆探索”，或者“中央统筹协调，地方勇于实验”，这种改革方法存在着严重的误区，改革没有办法推进。

我先说中央的，经济学说的总量管理肯定是一个全国性的公共事务。中央降息，利率市场化，货币政策是典型的总量管理。这肯定是由中央去定，我不知道对于利率市场化地方该怎么定。再说地方的，地方性的公共物品或者局部的一些事项，就应该由地方来直接推行。小型区域性地方金融机构的设立，设立的审批权或者是牌照权，到底是不是需要中国银监来发一个牌照？没有必要。我们现在是由银监会来发的。以后只要是区域性的，都由地方来负责，像美国的社区银行和联邦就没有什么关系。即使产生一些外部性，也是地方上的事务；但不排除在金融方面，有全国性的监管机构进行监管。

对于国企，一级政府有一级产权，国有资产应该是分级所有的。我们说的国家统一所有，以后是需要改的，不是统一所有，而是分级所有。只有分级所有，每个地方政府才能对国有资产真正地负起责任，也才能真正关心怎么去改革，提高效率，提高竞争力。如果是分级所有的话，我们就没有必要全国统一搞一个国企改革方案。中央的国企改革方案管你央企就可以了，那是你的资产。省一级的改革方案，管省一级的就可以了。市一级的就在市里去弄，这是它的财产，愿意混合还是独资还是全卖了，它来说了算。如果资产流失了，当地化的民主治理会来问责的，用不着中央来打板子，还打得不对。

土地也是一样的，中央政府出钱买的那就是中央政府的财产，地方搞的就是省的财产，完全可以这样划分。甚至是教育改革，也没有必要搞全国性的招生方案。省立大学招生是搞统考还是推荐制，让它自己去弄，出了乱子，省里的民主问责会有一个治理机制。用这样的方法来推进改革的话，中国的改革就会搞得生龙活虎，地方上30多个省市自治区相互比较、相互竞争，就会出现一个竞争的优化。一个地方出现了一个好的方向，全国都效仿，我们的体制才可以往前走，这就是我希望出现的改革新方向，谢谢大家。

乔依德：非常感谢张所长在一个小时的时间里，给我们做了非常精彩的演讲，对我国央地关系的现状做了描述，也对今后改革的方向提出了自己的看法。下面是我们提问和评论的时间，大家有什么问题可以提出来，这是我们沙龙的一个特点，不是单纯的报告，而是有互动的形式。

刘根法：想请教一个问题。现在要处理好政府和企业的关系，首先是要对政府的职能进行界定，比如上海自贸区提出的负面清单管理。下一步有没有可能对中央政府或省政府的职能进行清单管理？中央政府的1 700多项审批权限中，现在已减了600多项，这里面有没有把一些轻的权限放下来，重的留下了，或者在整个过程中把权力下放到一些行业协会里去了，有没有这样的情况？

张文魁：谢谢你的问题。今后肯定是会往负面清单管理的方向走，不管是地方政府还是中央政府，这是写到三中全会文件里去了的。据我所知，国务院领导对这个事抓得还是挺紧的。但老实说能不能解决问题，我是有疑虑的，一个负面清单如果就能解决问题，那世界也太简单了，也太小看政府了。

为什么这么说呢？这又要回到当地化的委托代理。我为什么总是提委托代理呢？这也不是我发明的，无论是研究经济学的，还是研究政治经济学的，都在用这个概念。委托代理之间，有时候是没有一个清晰界限的，哪一级政府的权力边界是什么，并不能非常清晰地在一个负面清单里表现出来。

我这么说，你可能会觉得太含糊了。在美国，有困难找警察，警察应该管的事情不是清单里可以列出来的。打老婆了，打孩子了，老婆孩子哭了，你可以找警察，也可以说是政府和民众之间有一种不完全的合约。在这种情况下，企图用清单把事情都列得很清楚，这是很难的。政府会说这是清单上没有的事，你找清单啊。没有这么简单，这是一个方面。

另外更重要的是，如果没有当地化的民主治理和中央层面的民主治理，一个铁笼子都关不住老虎，一张清单就可以限制政府乱摸的手？这是很难的。我举一个例子，很多年前温总理就讲，我们要通过行政许可法和行政诉讼法来限制政府的权力，许可你有权力才可以设置行政审批权，否则就不能设立。通俗地说，行政诉讼法就是你乱来我可以告你。这两个法律比负面清单更有效力，这是法律通过的，你还可以诉讼，但又有何用呢？行政许可法出来以后，政府就不搞审批制了，搞备案制，备案其实就是注册制，搞的也是和审批制一模一样的。所以，关键还是限制政府的权力。怎么限制呢？我刚才讲了这么多，不是通过上一级政府限制下一级政府，而是通过同级的民主治理来限制，这是非常重要的。谢谢。

陈伟恕：其实对于这个问题，地方政府的领导是最有发言权的。我作为局外人来谈一下。中央和地方的关系，可以说60年来一直在折腾，今天讨论这个问题，又有了新的含义。但是讨论这个问题有两个前提问题：第一，中央也好，地方也好，融合在一起就是政府和社会的关系到底怎么样，这个基本的界定要清楚。你说了很多，但从逻辑上说必须把这个层面分清楚，哪一些是属于社会的。第二，中央政府和地方政府的关系是不是要有一个新的认识。过去我们什么都是垂直的，现在说要民主，这个过程中，中央政府和地方政府的机制要考虑如何加以改进。这两个问题要根据中国的现状循序渐进地解决，我们不能脱离中国的现状照搬美国。中国走出了这么一步，那么这两个基本面该如何逐步改进？——我认为这样会理得更清楚一点。

张文魁：谢谢。首先说政府和社会的关系怎么样理清。我还说了地方政府之间相互竞争，最后出现一个竞争优化的问题。这是什么意思呢？就是说政府和社会之间，也就是政府到底该有多大，该管多少，这个边界是在哪一个地方。其实理论上并没有一个特别清晰的边界。而且可能针对不同的人群还不一样。有一些落后的地区，或者是传统的地区，希望政府包揽得更多一点，管得更多一点，也不要什么选举了，宁愿是政府全包了。这样的情况下，我认为如果有水平性分工和当地化民主治理，就让当地老百姓进行自我选择，然后相互去比较和竞争。现在这个社会可以让老百姓自己选择在什么地方居住，很多农村人口去北京，北京远远超过了2 300万人。很多地方上的人去了北京，实际上是抛弃了当地的公共物品的提供，需要北京的公共物品。

不同的地方，如果是水平性分工和当地化民主治理的话，老百姓是可以自己选择的。这就会出现竞争优化，政府和社会的边界在哪里，生活上应该是管得多还是管得少，这是很有用的。我前面也应用了一些国外文献，他们做了很多地区之间的竞争优化的分析，非常有用。为什么在城市里很多人不住在市中心了，而是去郊区住，就是因为现在政府公共用品的有效性。地方水平性分工和当地化委托代理，有助于识别政府和社区的边界在什么地方更好，而且是有多样化的选择，竞争优化的机制是起作用的。

乔依德：我谈一点评论和想法。刚才说到了美国是不是可以谈，我觉得美国可以谈。“文化大革命”中毛泽东就提到，美国的联邦制我们要研究。只不过我们没有好好研究，其实是可以借鉴的。刚才你说我们中国也不一定要学美国的联邦制，但我感觉你多少还是借鉴了某一些方面，你是用另外的术语，比如地方水平性分工、委托代理，不知道我这个观察或理解对不对？

张文魁：乔秘书长很敏锐。但我为什么不用“联邦制”这个词呢？现在的俄罗斯是叫联邦，下面还有共和国。原来苏联是叫联盟，实际上也是一个联邦。美国当然也是联邦制了。英国不是联邦制，但苏格兰可以议会投票，就是中央政府允许苏格兰投票决定是否退出。所以“联邦制”这个词，在美国是一回事，在前苏联和俄罗斯是一回事，在英国又有退出联邦的机制。不是很专业的研究人员可能会不注意。我这里说的基本方向可能还不是特别清晰，所以我宁愿用水平性分工和当地委托代理，这更多带有经济学分析的味道，没有联邦制那么简练，但更可能说明我背后的一些逻辑。

我想再说一下，毛泽东年轻的时候就搞湖南自治运动，驱逐张敬尧。但在毛泽东之前，有东南互保，然后有联省自治。新中国成立以来，在毛泽东时代，1950年代和60年代，上收和下放都是要轮的。中国在意识形态上没有解决这个问题。不是说他们不聪明，他们比我们聪明多了，毛泽东比我们聪明多了，也不是他们没有想到，《论十大关系》讲了很多这样的问题，一定是某一个地方出了问题。就是我们的思路到底是从哪里着手。这个地方出了问题。如果按照传统的分久必合、合久必分的思路，是走不出这个命题的。所以我从公共物品的角度，实际上是从现代政府的职能到底是什么的角度入手，以及从委托代理，这个带有公共选择色彩的角度入手来讲这个问题。我想这样才能跳出原来的思考框架。与其说我今天提供了良好的方案，还不如说我今天引入了一个新的思考框架，这应该有助于我们思考未来的央地关系。

缪其浩：我是外行。尽管你想办法用了很多经济学的语言来描述这个问题，但这个话题好像是一个敏感问题，包括政府的授权问题。现在很多人喜欢谈治理，治理背后的整个体系就变成政治了，是不是这个问题还是政治学的问题？

张文魁：我这里引用了很多布坎南的文献，布坎南是一个经济学家，获得过诺贝尔经济学奖。我的意思是，经济学和政治学是联系在一块的，从这个角度来说肯定会涉及政治体制改革。但我不是政治学家，作为一个经济学者，我从经济学的角度来研究这个问题更加得心应手，而且也更清楚一点。政治体制改革也没有必要回避，因为这也在我们中央的议事日程里，更何况国家治理现代化也是一个政治命题。如果没有国家治理的现代化，就没有国家秩序的稳定化。所以尽管我是研究经济学的，我也担心国家秩序是不是能够稳定，也就是国家的持续稳定问题，靠传统的维稳方式不解决根本问题。

我写过文章，中国未来最大风险的爆发点不是金融危机，不是地方债务危机，不是房地产泡沫破裂，而是央地关系。一旦爆发，我们没有任何预案，因为没有研究，基本上不让研究。我前面讲了，在清朝这是一个问题，在民国这也是一个问题。新中国建立以后，大家说没有问题。但是靠强权或集权来维护这个关系，会使这个框架越来越刚性。为了不使这个框架破裂，一定要越来越刚性，越来越没有弹性，最后一旦崩裂就会出很大的问题。所以我希望有越来越多的学者理性地研究这个问题。

乔依德：非常感谢张所长为我们做了一个精彩的演讲。我们以热烈的掌声对他表示感谢。我也对大家参加今天晚上的沙龙表示感谢，沙龙到此结束。

【注释】

[1]张文魁，国务院发展研究中心企业研究所副所长。根据2014年11月21日在上海新锦江大酒店的演讲录音整理，未经本人审阅。