·汪玉凯^[1]

乔依德（上海发展研究基金会副会长兼秘书长、卓越发展研究院院长）：最近有两个情况大家可能比较关注。一个是党的十八大以后，中央加大了打击腐败的力度，揪出了不少“老虎”和“苍蝇”。大家在议论这个过程当中，也会提一个问题：怎么在制度上预防或减少贪污腐败的发生？这是大家比较关注的一个问题。第二个情况大家最近议论很多，就是中央出台了很多新的规定，如八项规定等，对公务员可能有一些压力。有些公务员似乎觉得受了委屈，要离开公务员队伍；也有人批评说这是“撒娇”。不管怎么说，在我们改革过程当中，如何正确对待公务员，还是一个很重要的课题。政府是由公务员构成的，要使他们发挥积极的作用，也要让他们跟整个社会的期望保持和谐，这很重要。我们很高兴在这样一个当口，请到了国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯先生。汪教授经常在报纸上发表一些文章或者接受记者的采访，他长期以来研究公共管理和行政改革，而且积极参与我们国家行政体制改革的实践。今天他演讲的题目是“中国改革发展新阶段与公共治理变革”，现在我们以热烈的掌声欢迎汪教授给我们演讲。

汪玉凯：大家晚上好。非常高兴能到上海和这么多重要领导，还有很多社科界的专家、朋友一起来做交流。上海是中国经济最发达的地方，也是人才高度集中的城市，我想北京和上海在很多方面都有共性。这次三中全会开了以后，大家看到，海内外的反响是非常强烈的。我看到有报道，说中共如果能把这60项改革实施的话，中国可能发生巨变。他们是这样来形容的。还说《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）远远超过了国际社会的预期。大家看最近紧锣密鼓出台的组织架构，前天公布了深改小组，他们说中国有史以来没有这么顶级的深改小组，外界甚至说这会不会变成第二个中央，有这种猜测。凤凰网刚才让我谈谈国家安全委员会，我说我不能谈。为什么呢？因为我不是搞安全的。习近平是主席，原来没有想到李克强还会进来，他和张德江是副主席。后面还会有小组公布，还要公布一个有关网络安全与信息化的领导小组，这个小组和我们有点关系。原来这个信息化领导小组组长一直是国务院总理，比如朱镕基或者温家宝。后来我们给中央提过建议，十八大后我们把报告提交上去，习近平有两次批示。我们建议，由总书记担任国家信息化领导小组组长，总理担任副组长，在中央层面设立信息化办公室。中央接受了这个建议。因为我是课题负责人，我的课题完成以后，报给国家信息化专家咨询委员会，我也是这个委员会的成员，就以委员会的名义报上去，引起了高层的关注。这个小组的主要文件已经下发了，但是没有向外宣布，叫网络安全与信息化领导小组。不是有一个国信办吗？把那个机构改造成新的网络安全与信息化领导小组办公室，工信部将把信息安全协调司和信息化推进司，几个司都过到这里面去，这个小组还没有宣布。

现在正在紧锣密鼓地为全面改革提供组织架构。所以，我想今天晚上围绕“中国改革发展新阶段与公共治理变革”这样一个话题，在不到一个小时的时间里，谈三点内容，和大家做一下交流。第一，就是改革发展新阶段对公共治理的挑战；第二，公共治理变革的重要性凸显；第三，排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧。我完全从学者的视角来谈我的一些看法，因为是小范围的沙龙，所以我可以稍许放开一点。

我首先讲改革发展新阶段对中国公共治理的挑战。如果大家注意到的话，在这次《决定》里有个判断，是对目前中国形势的判断，基本就两句话：中国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。我觉得我们60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上的。在我看来，可以概括为改革发展新阶段。为什么叫新阶段？我觉得新阶段有三个标志：第一，就是改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统的发展方式走到了尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。这三点是我们改革发展新阶段的三个重要标志。

首先，从改革开放整体格局发生的变化来看。我觉得现在改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度在大大下降。换句话说，现在中国老百姓，再也不像30年前那样支持改革，拥护改革。现在很多人反对改革，这种反对改革的声音，既来自社会公众，也来自社会精英，上层对改革的阻力也在加大。在目前环境下，重构改革的共识，比当年发动改革都难。第二，就是中国“双转”在快速推进——社会转型推进，体制转型推进，但是积聚了很多社会矛盾和冲突。我举个例子，在20世纪90年代，全国每年发生的群体事件平均1万起左右，这两年每年都在15万起左右，翻十几倍，这说明中国社会内在矛盾冲突激化了。为了维持稳定，我们大量增加公共安全支出。2012年公共安全支出7200多亿元，比军费开支多500多亿元，这7000多亿元公共安全支出，多数都用来维稳了。为了维稳，我们大量增加公安干警，现在全国公安干警超过200万人。我前面给香港的高官讲课，顺便调研了一下，问你们香港警察和公务员是什么比例？他们说是20比1，20个公务人员中有一个是警察。我们内地现在是708万名公务人员，包含200万名警察，也就是说我们现在不到4个公务人员中有1个是公安人员，这个比例是非常高的，成本很高。为了维稳，我们不断出警。维稳在我看来是一篇大文章，不是靠出动公安干警能够解决所有问题的。第三，中国在国际上的影响力越来越大，中国在世界上的话语权越来越多，但是中国的形象不断地被西方国家误读。误读后面既有深刻的政治原因，更有复杂的经济利益，不排除少数国家想在中国策动颜色革命。但是我认为在目前这个环境下，更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年来的改革开放成果，发现新的机遇，这对新的领导人提出了前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，中国国际环境急转直下。我们能不能有新的思维、新的战略，直接关乎中国的未来。这是第一个标志，改革开放的外部环境发生了变化，改革开放整体格局发生了重大变化。

第二个标志，就是传统的发展方式已经走到尽头了。这直接表现为，一方面中国经济快速发展，但同时我们付出了高昂的代价。经济快速发展，大家都很清楚，我说两个数据。1978年改革开放起步那年，中国人均GDP还不到非洲最穷国家的三分之一，2012年我们达到6188美元，中国进入中等偏上收入国家行列，这是第一个数据。第二个数据，从1978年到2012年，这34年中，中国经济平均增长9.8%，连续高增长34年。有人说这是一种历史性的奇迹。在充分肯定中国经济取得巨大成就的同时，也得看到我们付出的巨大代价。2012年，我给中央党校讲了四个省部长班，他们请我讲的题目是“转方式、调结构与行政改革”。我当时提出一个“四个难以为继”的观点。这“四个难以为继”就是：第一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；第二，低端产业主导经济结构难以为继；第三，资源和环境的传统使用方式难以为继；第四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。这四个“难以为继”我不展开讲。我只举一个例子，比如说低端产业主导经济结构。大家知道，过去34年，我们达到9.8%的高增长，但是在我看来它是“三高”换“一高”——资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来34年9.8%的高增长。后面还得加一句话——低效率。我们大量消耗，透支资源，破坏环境，这是我们增长的前提条件。世界上流行三句话，叫“三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准”，最高端企业是卖标准的企业。而我们大多数是不入流的企业，没有自己的品牌、没有自己的技术，就赚人家组装的钱，这样永远成不了强国。这么大的国家，只在世界产业链的下端，在高端没有多少话语权，这是成不了强国的。我记得，我担任浦东新区的顾问，那天发聘书的时候，包括阿里巴巴的马云、北京大学的周其仁教授，每人上去讲20多分钟，我也讲20多分钟。我讲上海浦东、北京中关村在高端产业方面，要能够代表国家说话。我举个例子，比如说，乔布斯发明了iPHONE和iPAD，这两个产品一出来，就变成世界的标杆了。诺基亚在2012年还是世界第一大手机供应商，市值3000亿美元，到2013年被微软用70亿美元收购了。为什么？创新不足。所以大家想想，为什么中央下决心淘汰落后产能，发展新兴战略产业，发展绿色低碳经济，我想核心就是要在世界产品高端有话语权。我可以举个例子。有个老先生，当年是江泽民的信息化顾问，80岁的老人，一次在张德江副总理的办公室作汇报，说到激动之时，竟然老泪纵横。他说他一生搞了60年电子，有三大遗憾：第一，中国到现在为止都没有形成自主可控的计算机技术体系；第二，中国没有形成自主可控的软件技术体系；第三，中国也没有形成自主可控的微电子技术体系。他说这三大技术体系，中国人完全亦步亦趋学美国，跟在美国人屁股后面学。俄罗斯的计算机水平比我们低了一截，但是俄罗斯不受美国人控制，是自主可控的。2010年，中国计算机获得世界第一名以后，很多人很高兴，当时也震撼了美国，我们叫天河一号A，比第二名美国计算机每秒钟运算快了800万亿次。当时震动了美国朝野，美国国会马上召开听证会，要白宫介绍情况，白宫介绍完情况以后，议员们松了一口气，说原来不要紧，核心技术始终是美国的。硬盘都是蓝剑生产的，操作系数都是美国微软公司生产的，CPU也是美国公司生产的，核心技术都在人家手里。2014年1月初，中国网络出现大面积瘫痪。全世界一共有13个根服务器，有一个总的根服务器放在美国，还有9个服务器也放在美国，外面就3个：荷兰1个，日本1个，英国1个。中国一个都没有。核心技术都受制于人。所以当时老先生跟张德江说，他建议中央应该像当年毛泽东、周恩来时代打中国原子弹的翻身仗那样，组织国家梯队打中国新技术翻身仗。如果说那次会议上，老先生的发言震撼张德江一个人的话，2013年美国棱镜门斯诺登事件，应该说震撼了整个中国高层。这次中央为什么设立一个国家级的安全委员会，主要是应对非常规的安全。所以我们给中央的建议为什么能被习近平批示两次，就是设立以他为组长、李克强为副组长的网络安全与信息化领导小组，也是为这个来的。所以我说，如果我们在高端没有自己的话语权，那么就很难成为强国，这是我讲的第二句话，即传统发展方式走到尽头。

第三个标志是中国社会面临的风险有增无减。在十八届三中全会筹备期间，当时中央委托新华社搞了一个高层调研小组，在中央和地方做了很多调研，对一些重点专家一个个去访问。我有幸被叫到新华社总部去谈了一个下午，放开谈，不受任何限制，认为三中全会应该如何改，改哪些，可以放开谈。通过动态取样，调研小组把副本送给最高层。当时我说十八大以后，习、李上任得到很多好评，但是习、李上任不足以化解中国的风险，中国目前仍然面临很大的风险和危机。我从一个学者的角度来看，目前中国至少面临四种风险，第一是经济风险，第二是社会风险，第三是信任风险，第四是政治风险。现在经济下行压力越来越大。尽管公布的经济数据已经证实高层的主要判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度，这个判断从公布的数据也可以得到证实，但是经济发展的隐忧非常明显。在我看来，我们经济发展中最大的风险有三个：第一，房地产泡沫；第二，地方债务，原来公布12万亿元，这次家底摸清了，地方政府一共欠20万亿元；第三，影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面是相互联系的，有一个出问题，就可能引起连锁反应。所以，尽管高层说经济没有出大问题，但是对经济高度紧张，心理底线是中国经济增长不能降到7%以下。胡、温执政十年，尽管有很多问题，但是他们手上有一张牌，就是经济一直高增长，拿经济增长这张牌反过来解决不少社会问题。一旦经济增长速度降到7%以下，就可能引发大规模的失业，社会振荡，这方面一点不敢小视。第二个，社会风险。社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但是在我看来，主要有三方面。一是分配制度不合理。35年来，我们“四大差距”没有一个被缩小，却被放大了——城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题；另一端，中国富人在全世界兴风作浪。这说明分配制度出问题了。二是机会不均等，企业和人的发展不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，国有企业基本解决不了腐败，民营企业相对弱势。人和人的发展不处于同一个起跑线上，有权有势者的小孩发展空间很大。农民的小孩、草根的小孩，即使考上清华、北大一流大学，毕业以后也未必找到体面的工作。有人说中国进入全面的拼爹时代，拼老子。出现这种现象，就是阶层相对被固化了，底层往上的流动空间越来越少了，这就可能引发革命，甚至危机。你们想，王岐山为什么让官员看一本书《旧制度大革命》，他是学历史的，绝不是无病呻吟。王岐山让大家看这本书，就是说改革不能慢，改革慢了以后，可能爆发危机，甚至爆发革命。三是既得利益者兴风作浪，既得利益者在整个利益格局被扭曲中起到了推波助澜的作用。这三者叠加——分配不合理、机会不均等、既得利益者兴风作浪，扭曲了整个社会的格局，这是中国社会现在不稳定的根源。

第三个就是信任风险。我们给老百姓的承诺能不能兑现，医疗、教育、社保、社会服务方面的承诺如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放成果，老百姓很难再次对党和政府信任。你看习近平上台不久，他做的第一个判断是腐败亡党亡国。后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。我认为习近平后来的判断更加接近问题的本质。这就是信任风险。

第四个是政治风险。我们能不能构建起制度的笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到反腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次支持我们的改革。应该说，新一届领导人上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但是他们成功上任，不足以化解这些风险，所以才需要以更大的勇气、更大的毅力去全面改革，通过全面改革来化解这些问题。这是我的第一个分析，改革发展新阶段对公共治理的挑战。

第二个分析，就是公共治理变革的重要性凸显。这次三中全会《决定》中确定的改革总目标，是相当多的人没有想到的。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，前面一句话是前提，核心在第二句话——“推进国家治理体系和治理能力现代化”。我觉得，这个大目标的确立，不仅仅意味着我们最高领导层接受了现代国家治理的基本理念，而且应该说跳出了我们过去很多窠臼，把国家治理体系、治理能力现代化作为我们改革的总目标。这里面讲了三个核心，就是要让创造财富的各种源泉能够涌动，让社会活力能够得到释放，让改革成果被全民共享。国家治理能力现代化之下的核心点，是更值得我们关注的。那么，我们再分析一下，为什么说目前公共治理变革的紧迫性凸显呢？回想一下，我认为中国改革的内在逻辑正在发生变化。如果说过去30多年我们以经济改革为主导，以经济体制改革为主干展开各项改革的话，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们看到，越到后来，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会《决定》说未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是在我看来，经济改革目标的实现，主要障碍不在于经济领域，而在于政府，在于执政党，这成为目前的关键。所以我说公共治理变革的重要性凸显，而政府、党政机构处在公共治理变革的核心地位。为什么它们的改革重要性上升呢？至少有三个原因。一是其他各项改革能不能推进，在多大程度上推进，几乎都和政府、执政党有关。你看我们前面提到经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和政府、执政党自身有关。为什么这次成立了六个专项小组？我理解基本可以看成两块，政治改革三个，占了一半：民主法制领域改革、纪律检查体制改革、党的建设制度改革，这三个专项小组，都和政治改革有关；另外就是经济和生态小组，文化一组，社会一组。整个政治改革占了三个专项小组。所以我说，以经济改革为例，你说收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些是经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政府改革的推进，这些改革是不可能的。二是政府治理的能力直接影响国家治理的成效。我前面讲了，国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、国家的法制体系、体制机制，也包括人的观念、管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理的很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，就会直接影响整个国家治理水平。三是从政府的问题来讲，现在我们至少还有三个迫切问题。尽管过去的六次改革解决了很多问题，但是现在从上到下，我认为有三个迫切的问题：其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决；其二，政府管理中的深层次问题解决，一直没有得到老百姓的认可。比如说，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥造成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意；其三是我们的政府形象。政府行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程、劳民伤财，严重影响政府的形象。因此，公共治理变革的紧迫性可想而知。

未来中国公共治理变革路径和核心议题是什么呢？我觉得可以通过这几个路径：一是要优化公共治理的体系和结构；二是突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是提高公共治理能力，包括公务员队伍素质；四是加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。通过这些路径，通过这些公共治理变革，我认为在未来这一轮改革中，从公共治理这个视角来讲，有可能解决五个核心议题。第一个核心议题是重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。大家看到，这次把两个字改了。我曾经和吴敬琏先生在一个论坛上发言，他在我前面讲，他说他这次理解三中全会《决定》，最大的理论突破就两个字，把市场在资源配置中的“基础”作用改成“决定”作用了。你现在可以倒过来看，凡是影响市场决定的政府管理体制机制，都应该是改革的对象。政府只有在市场决定的基础上，才能发挥它的作用。我觉得，吴敬琏先生的判断是有道理的。要发挥市场决定作用，我觉得主要解决两个问题：一是政府要向市场放权；二是要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里面一大堆问题都是围绕这个展开的，包括建立统一市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要的检验检测许可认证，减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。前不久在成都，国家工商总局和四川省政府联合搞了一个工商管理高峰论坛，我和厉以宁先生被邀请作演讲。当时张茅局长说，他们这次改革就两句话，核心是两句话。第一句，先照后证。过去是先证后照，你把章盖完，所有证件办完以后发营业执照；现在颠倒过来了，叫先照后证，你今天注册，马上给你发营业执照，你可以营业了，手续补办都可以。第二句，没有注册资本的要求了。过去注册，普通的企业有注册资本金限制，现在没有了。这两个变动鼓励人们创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。这是第一个核心议题，就是重构政府和市场的关系，发挥市场的决定作用。政府只有在市场决定论基础上，再发挥宏观调控、市场监管，公共服务，等等。

第二个核心议题，是要全力保障民生，维护社会的公平和正义。我觉得过去这些年，中国改革受到老百姓最大的质疑，就是公平正义。比如说，我们的政策制定越来越有利于富人；在制定政策时，弱势群体、下岗人员、打工者的声音越来越小。大家看到，这次60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生的投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。这次提出体制机制改革，与民生相关的改革，目标都非常具体。比如说，取消事业单位医院、学校、科研机构的行政级别，这句话涉及120万家事业单位，3000多万名在职人员，还有800多万名离退休人员。改起来有多么困难！再比如说，医院改革，不能以药养医，医药要分家；要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目；养老方面，公务员养老，企业养老，事业单位养老，三者要并轨，延迟退休年龄等。所有这些改革几乎都和民生的体制机制有关。还有比如说，对农村，农民是最大的弱势群体，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民，不是有意的，是无意的，客观上，对农民造成双重剥夺。其一，从改革开放到现在，农村农民共有2.6亿人离土了。他们进城里后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。数以亿计的农民被剥夺青春年华，这是第一重剥夺。其二，城镇化变成圈地化。我们城镇化根本变成一个城市空间的扩张过程。从2000年到2010年这10年中，中国城镇人口增长26%，但是中国城镇面积扩张了50%。为什么？这是土地制度决定的。我们土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地本来的所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外。所以大家看到，征地越来越变成战争。据我所知，这次围绕土地制度改革是最大的争议焦点之一。要不要农民集体土地可以流动？这是争议最大的，都写进去了。有人说，中国将进行第二次土地改革，第二次土改的直接受益者是农民。

第三个核心议题是，创新社会治理，释放社会活力。2013年年初，孟建柱讲的四句话引起广泛关注：废除劳教制度，改革信访制度，改革司法审判制度，改革户籍制度。现在证实，全部被写到这个改革的《决定》中了。我觉得过去这些年，我们在社会管理方面有过一些创造，但是我认为整体上在很多方面走偏了方向；就是说，把社会管理变成了对人的行为管控。大家看到，这次完全是调过来了，就是社会治理主要释放社会活力。这次把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，“治”和“管”这个字的改变，意义重大。所以大家看到，这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性的法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。此外，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理，整个占80%。行业协会和商会，科技的社会组织，公益的社会组织，社区服务的社会组织，基本都放开了。就是说，社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人管起来，把行为控制起来。

第四个核心议题，就是用法律构建制度笼子，用制度管人、管权、管事。我在很多地方演讲，说中国这种体制有很多优势，比如说可以集中力量办大事，比如说一方有难，八方支援。但是中国最大的软肋，就是到现在还没有找到一个四两拨千斤的管理约束公权力的制度设计。监管公权的主体还少吗？我算了算有六个主体，纪委一条线，监察一条线，审计一条线，预防腐败一条线，反贪一条线，巡视一条线。光主体就有六个，但是对一些单位的主要领导人，一个地方的主要领导人，几乎为零。我跟他们讲，咱们讲道理，你能不能给我找出来一个县纪委书记把县委书记给监督下去了？如果找不到，这个制度就是失败的。还有，为什么这么多人边腐败边提拔？他当市委书记、县委书记的时候，问题都暴露不出来，只有当他提拔到上一级政协副主席、上一级人大副主任，离开这个地方了，他当书记时的问题就暴露出来了。不是说共产党愿意提拔腐败分子，是没有办法去发现。此外，凡是在哪里当主要领导人，到这个市当市委书记，到那个省当党委书记，主要领导人是哪里人，他老家承包队就大量在那个地方包揽工程。他家乡的工程队，能在他所任职的地方揽到很多大项目。这是什么原因？如果你不能对这些作出科学的、令人信服的解释，就说明这个监督体制是有问题的。所以大家看到，这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心想解决中国的“软肋”。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人、管权、管事，让人民有监督的权力，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。我说十八大提出的三清改革目标很重要，但是如果没有708万名党政公务人员个人的清正，政府清廉是空的，政府清廉是通过一个一个公务员的清廉、清正来保证的，只有公务员个人清正了，政府清廉了，我们才有可能实现政治清明。再就是创新监督的体制机制，所以大家看到，除了我前面讲到的省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责任。这就解决了王岐山所说的灯下黑的问题，就是一个县的纪委书记监督不了县委书记，一个市的纪委书记监督不了市委书记，这是重大的调整。再就是巡视制度的广覆盖、全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。再就是对官员提出更严格的要求，比如说六不准，不准超标配办公室、不准超标配车等。

还加了一个叫“探索实行官邸制”。大家可能注意到了，这是我2013年主持的课题研究。我是中国行政体制改革研究会的，我们会长是魏礼群，他是大笔杆子，也是重要的智囊人物。我们2013年有若干课题，其中公车改革研究、官邸制研究是我主持的，主持完以后，2013年6月就出来三个报告：一个是国外官邸制研究，一个是中国古代官邸制研究，一个是党政领导干部住房现状分析研究。三个报告出来以后，我写了一个不到5000字的建议给中央，建议实行官邸制。魏礼群会长直接送给习近平和李克强，送给中央领导。后来我一看，这个完全被写到《决定》中去了，就七个字——“探索实行官邸制”。后来《决定》出来以后，我才把这个方案抛出去了，中央办公厅打电话把我的三个专题报告都要走了，不仅要看建议稿，还要看三个研究报告，要抓紧建立国家官邸制。我是从学者的角度提出建议，会不会按照我们的具体方案实施那不确定，但是方向已经定了。

第五个核心议题，就是加大党政自身改革力度，提高公信力，包括转变作风、降低三公消费、反对四风、公开透明等等。特别是“八项规定”出来以后，产生了相当大的影响。后来中央也找几个专家进中南海座谈，我也有幸被点名。我说过去中央没有少发决定，也没有少发制度，为什么都不起作用？这次作用为什么这么明显？我说我感觉就一条，就是政治局25个委员带头做起。你们想习近平上任后，第一次远行就到深圳，住商务酒店，吃自助餐，他的车队不让封道，跟邓小平学不让铺红地毯，一改中共高层领导出行的方式，产生强烈的反响。

我的看法是，现在高层领导是严厉治官。在10年以前，我提过中国公共治理的14字方针，第一句严治官，第二句善待民，第三句创新政体，第四句稳定银根。没想到10年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。现在制度化了，出台了党政机关节约条例、八项规定、反四风、严格清车，清办公室，螺丝越拧越紧。现在确实像刚才乔秘书长所讲的，引起很大的反弹。但我的看法是这样的，中国如果不治好708万名党政干部队伍的话，共产党和政府的公信力将很难再次得到老百姓的认同。这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。(www.daowen.com)

但我的看法是，中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。你看这次有一个党的建设制度改革领导小组，如果不解决用人问题，我认为很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，我认为这是非常大的问题。我曾经对这方面写过一些建议，但是组织问题太大了。我的建议就是，在县一级，书记县长由一个人来当。书记县长由两个人当，绝对是错误的、不好的体制，绝对是闹矛盾的体制，很容易产生冲突。两条线一个人来当，书记县长一个人来当，人大主任不能让书记来兼。两条线选出一个一把手，还不改变党管干部的原则。共产党可以推荐人，推荐四个到五个合格的书记候选人，让党员代表大会投票。你演讲，党员代表大会认为将来谁当书记合适，投票出来，前三名就去竞争县长。你到人代会去演讲，竞争县长，最后人代会认为谁最合适，谁就既是县长又是党委书记。党这边推荐过来的三四个人都合格，就看谁能选上县长，这样的话，就是让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责，也要对下面负责。第一个叫广泛任人唯贤；第二个叫任人唯信。我当一把手以后，我用哪一个部长，哪一个局长，我说了算，但是要承担连带责任。现在我们给你配一个县长，给你配一个局长，是组织部派的，这个局长可能和县长是有矛盾的，是顶着干的。你看国外也是，他有组阁权，他承担连带责任，一损俱损，一荣俱荣。这样既能体现共产党的执政领导地位，又能保证决策的效果和不腐败。人大主任是独立的一条线，纪检是一条线，两条线协助一把手。我现在要进一步完善我的这个建议，中央能不能这样搞不确定，主要是在我们2000多个县、区采取这样的体制。

最后再讲第三个观点，排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧。这次改革方案得到广泛认可，这个顶层设计不易。制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难。在我看来，公共治理变革要上下联动。从政府的视角来看，行政改革是整个政治体制的下端，它能解决的是政企分开、转变职能、降低成本、提高效率。而在我看来，政治体制还有上端，有四个更核心的要素，就是宪法的权威、政党的作用、社会主义民主、社会主义法制。这四个要素是整个公共治理体系结构的上层部分，更具有决定意义。所以我说要上下联动，不能只在行政层面做文章。

就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自两个方面：一是既得利益，二是政府自身。我在三中全会前写过一篇文章，叫《冲破既得利益的藩篱是二次改革成败的关键》。我把过去这几十年的改革称为第一次改革，以这次三中全会为标志的改革称为第二次改革。我对既得利益有一个理论的界定，认为所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式，借助公权力和政策资源，获取巨额利益的相关体。这里有三个关健特点：其一，它通过非公平竞争手段和方式，获取巨额利益；其二，它借助公权力和政策资源，获取巨额利益；其三，它获取巨额利益，主要指经济利益，但是也包括政治利益、社会利益。

我们来看中国既得利益的形态。在2011年，我在中央党校发表过一篇文章，系统分析了中国目前既得利益的表现形式。我还提出三个“灰色”：灰色权力、灰色资本、灰色暴利。就是主要靠公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚朋友，在市场进行资本运作，一夜之间就变成亿万富翁，这是最大的腐败，真正大的腐败。现在中国既得利益至少有三个形态：一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。

我们再来看既得利益的危害。在目前中国环境下，既得利益至少激化了三种冲突——官民冲突、劳资冲突、贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态，群体事件的后面、大量黑色资本运作的后面，我们都可以看到既得利益的影子。所以我认为，和既得利益作战的危险还没有过去，你能不能战胜既得利益，或者既得利益最后吞噬你，现在还难以下定论。所以我说二次改革的成败，在很大程度上取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

我们再来看高层对既得利益的判断。十八大以后，中央高层不断对整个改革的趋势做判断，比如说，改革进入深水区；改革要啃硬骨头；改革没有坦途；改革要涉险滩；改革准备付出成本。《决定》还说，实践发展永无止境；解放思想永无止境；改革开放永无止境；改革只有起点，没有终点。这些说法都说明一个问题，就是当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。那么再看高层对既得利益是怎么判断的。十八大后不久，李克强说，动利益比动灵魂都难。习近平多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。习近平没有直接用既得利益四个字，但是在我看来，他说的利益固化，主要就是指既得利益；包括进一步对整个反腐败说很多狠话，比如刮骨疗毒，猛药治病，反腐败不设上限，清除害群之马，所有这些，我想他都是有所指的。这些判断就说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险，这是第一个阻力。

第二个阻力来自政府自身。政府不是有意识地制造阻力，它自身的惯性就可能对这次全面改革形成阻力。主要在于三个方面，一个是观念，一个是审批制度，一个是部门利益。这三个方面有可能构成政府对这一轮改革的阻力。审批和部门利益，我不讲了，大家都很清楚。我们现在这个审批结构，几乎可以看做是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。温家宝2002年上任的时候，国务院的主要部委有4300多项行政审批，他搞了6次改革，精减掉2490多项。他交给李克强的时候，国务院还有1700多项。李克强说，他在未来五年要拿掉三分之一。他这届政府一共要拿掉567项，2013年3月到现在不到一年，就拿掉了334项。审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都会落空，而审批改革的难度和阻力是很大的。此外就是部门利益，权力部门化，部门利益化，利益个人化，个人利益团体化。我重点讲观念的障碍。我觉得如果没有708万名公务人员观念的变革，没有观念的更新，肯定会成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法治观念。

我以法治观念为例，大家都很清楚，政府权力受到严格的法律限制，叫法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权力是相反的。公民权力在法律上规定的是你不能做什么，不能杀人，不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么，没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政，依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。

所以大家看到，习近平上任以后，非常重视法治，包括这次三中全会，也讲到法治中国，要树立宪法的权威。

由此我想到当年美国总统布什讲的一段话，他说人类千万年的历史，最可贵的不是令人眼花缭乱的科学技术，也不是文人们写的那么多浩瀚的著作，而是人类驯服统治者，把统治者关在笼子里，让他不要害人。布什说，这个笼子就是国家的法律。布什继续说，他现在正站在笼子里向你们讲话。所以我说，如果没有正确的法治理念，我们官员都可能成为这次改革的阻力。所以，在中国这样的环境下，就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果当年没有邓小平发动真理标准的讨论，“文革”难以被否定；如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。所以我说这个全面改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢于在关键领域推进改革，我们面临的危机和风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，共产党的执政地位会越巩固。反过来，越畏首畏尾、瞻前顾后、不敢出手，不仅危机难以化解，老百姓信任难以获取，甚至会威胁到共产党执政本身。这大概就是在新的历史条件下，中国改革发展的辩证逻辑。好，谢谢各位。

乔依德：非常感谢汪教授给我们做了一个很精彩的报告。我想了一下，可以用16个字来概括：论述全面，重点突出，条理清楚，立意新颖。他的一些观点还是很新颖的。下面我们抓紧时间，大家可以提一些问题。

谢荣兴：提一个关于反腐的问题。我觉得中纪委就像家长管孩子，可以棍棒底下出来三个北大生，也可以出来一个李天一。那怎么更加有透明度呢？上海市委统战部召开座谈会，我提了意见，我说中纪委能不能让民主党派也一起参加，看一看案子是怎么回事，增加透明度。为什么？因为我们认为，可能协调得好就没事了，协调得不好就抓起来，这就是家长作风。所以我觉得，您是行政学院的，能不能要求让民主党派参与中纪委的办案工作。

汪玉凯：我是一个学者，高层对我的定位是体制内学者，不是社会学者，所以我们经常递交一些建议。对这个问题，我再思考一下，我认为非常有意义，提得很好，谢谢。

乔依德：还有没有问题？如果没有问题，我们今天的沙龙就到此结束了。我们再次以热烈的掌声为汪教授的精彩演讲表示感谢。另外也感谢大家来参加我们的沙龙，这是农历新年前的最后一次了，也预祝大家新年快乐，明年再见。

【注释】

[1]汪玉凯，国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长。根据2014年1月16日在上海新锦江大酒店的演讲录音整理，未经本人审阅。