“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，是我们党从全局上确立的新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略规划和部署，也是省域经济外交必须牢牢遵循的中央顶层设计，这也对省域经济外交更高水平展开提出了新的更高要求。正如前文所述，广东面临的问题与挑战以及存在的种种不足有着其深厚的客观背景，总的是国家总体发展的宏观谋划和调控手段在变，广东作为中国的一个省级次国家区域，在紧跟世界、国家和时代的发展步伐、在高水平主动适应方面还存在一定差距，特别是在中央顶层设计下主动适应国家授权变化等方面的能力和水平仍显相对不足。

“顶层设计”原为工程学术语，指的是运用系统论的方法，统筹规划项目的各个层次、各个方面和各个要素，从全局出发寻求解决问题的方法。作为新的政治名词，顶层设计的首次出现是在中共中央关于“十二五”规划的建议中，并成为统领中国改革发展稳定各项事业的总体部署。^[157]顶层设计与改革开放初期的“摸着石头过河”有很大的不同，一个突出表现在于更加强调地方工作要与中央总体部署同频共拍，把遵循顶层设计与自身改革创新有机统一起来。一方面，要求地方与中央要求对标对表，确保方向正确、于法有据，确保规矩不破、红线不碰；另一方面也要看到，中央顶层设计下地方也有广阔的探索空间，地方结合实际创新发展，天高地阔、大有可为。^[158]在相当长一段时期内，不少干部习惯于“变通不变相”的工作方法，即在经济上实行特殊政策，因地制宜，更好地执行党和国家的政策，更好为人民办好事；但在执行党的纪律方面绝不能有任何特殊，更不能搞“上有政策、下有对策”。^[159]在实际发展中，当前广东一些干部对中央提出的新部署、新要求的理解仍然不够深透，在某种程度上还存在一些片面、僵化、甚至是错误的认识，如把“遵循顶层设计”等同于“每项工作必须等上级文件出台才可以推进，必须完全按照上级设计推进改革”，把“重大改革必须于法有据”等同于“改革不能突破既定的规则规范”，把“试点先行”等同于“每一项改革都要经过试点先行”，等等；更需警惕的是，一些干部还有意无意以此当作不作为、慢作为和拖延、推脱责任的挡箭牌，与上级部门沟通交流不够，破解办法不多，特别是在争取国家新授权与实际需求方面仍存在较大差距。比如，广东自贸试验区制度改革推进中，虽然形成了许多制度创新成果，但在通关通检、金融、财税等属于中央事权等重点领域改革上，向中央及上级部门争取和沟通还不够，突破性创新仍然不够多，改革事项落地也相对迟缓。对地方开放创新的典型经验和原创性做法，也没有及时总结和呼应配合，影响了地方探索积极性。^[160]

又比如，为适应高端服务业发展要求，广东一直尽最大努力争取扩大开放领域及降低外资准入门槛，但因开放外资准入相关事权在中央，而争取授权的滞后导致广东在推进金融、教育、文化、医疗等领域开放仍相对缓慢。按照全国统一部署，广东现已实行外资负面清单管理模式，但该负面清单仍有待进一步压缩。

再比如，省域深度参与“一带一路”建设的一项重要工作，就是要在开拓市场上下功夫，搭建更多贸易促进平台。广东是海上丝绸之路的发祥地和起点，也被国家赋予为“一带一路”倡议战略枢纽、经贸合作中心、重要引擎和重要支撑区这4大功能定位，但国内与“一带一路”主题相关的国家级展会分别在福建和陕西两省举办，其中海上丝绸之路展会放在福建泉州。广东21世纪海上丝绸之路国际博览会于2014年率先在国内举办并取得良好成效，但还没有上升为国家级展会，展会规模、国际影响力、辐射力和带动力仍没有充分发挥。

还比如，在争取沟通海内外的国际门户枢纽方面的授权仍不够。与上海医疗器械、天津汽车、浙江舟山原油等商品进口枢纽相比，广东仓储物流等进口配套设施滞后，虽然电子零部件、钻石、冻品、乳制品等商品进口规模居全国前列，是辐射泛珠三角、服务全国的进口商品集散地，但国家支持进口贸易促进平台建设不够，进口商品枢纽地位有所弱化。尤其在钻石进口方面，广东虽然集聚了全国70%以上的钻石加工和首饰生产、90%的钻石加工贸易，但因为缺乏国家级钻石交易平台，无法享受一般贸易通关监管和税收优惠政策，2017年广东钻石一般贸易进口额仅为0.7亿元。

另一方面，广东在巩固提升原有优势方面也有差距。比如，当前广东正致力恢复广州昔日伟大荣光，把其打造成为沟通当今中国内外的世界级门户枢纽，但在围绕这一目标争取和落实一些重大开放平台等方面仍不够有力有效，一些原有的优势也面临被追兵超越的演进态势。比如，首办于1957年的中国出口商品交易会（即广交会），从第101届起就授权改名为“中国进出口商品交易会”，首次设立进口展区，以此表明中国努力从出口导向的外向型经济模式向出口、进口和内需并重的开放型经济模式转变，^[161]但之后其进口板块被单独拎出来于2018年11月份起在上海举办首届中国进口商品博览会（即进博会），其举办规格更高，这对广东兼具进出口功能的广交会产生的影响会慢慢显现，特别是会对广东外贸在全国大盘子中的江湖地位构成一定的挑战。(www.daowen.com)

又比如，广东在改善贸易便利化条件方面一直走在全国前列，如近年来“三互”大通关成功试点为全国提供了宝贵经验；但通关便利化涉及多个中直单位，而目前贸易通关便利化改革主要集中在一些管理部门内部，跨部门协同监管工作推进较为缓慢，这对于地方政府而言，协调难度较大。

再比如，在争取自贸试验区更大改革自主权方面仍有待加强。广东自贸试验区挂牌以来，投资、贸易及金融方面的创新经验不少，但因为很多事项的政策事权在中央，且涉及多个部委办职能，使得一些关键领域的改革举措推进难度较大。自贸试验区建设缺乏高位阶立法，当改革措施与现行法律法规发生冲突时，只能按照“一事一议”“一事一报”的程序上报中央有关部委办或按照法律规章调整修改。特别是很多系统性、综合性改革事项涉及面广，事权往往都在中央多个部委办，协调推进难度更大。当前，一些跨部门的改革重点项目在具体探索实施过程中，仍然需要按照“分条管理”的原则报送各相关部委办审核同意后才能落地实施，很大程度造成广东一线部门在操作上的不适应、推进上的不够有力。例如，为支持自贸试验区建设，国家各级各部门先后推出了很多创新制度，但由于制度和政策的落实在统筹和配套上不足，发展空间巨大的大宗商品现货交易中心、境外汽车维修及零部件资源再利用等业态存在落地难、推进慢问题。又如，南沙自贸试验片区保税维修业务试点，仅有2家企业获得相关资质，至今还未形成规模效益和示范效应。

实际上，习近平总书记和党中央一直对广东发展高度重视、寄予厚望，广东在中央顶层设计下是大有作为的。与改革开放初期广东为党和国家事业主动向中央请缨“要权”以便发挥优势“先行一步”相比，近年来广东在不折不扣落实中央部署要求方面坚决有力，但在主动谋划争取一些战略性、标志性项目方面显得不够果敢有力，错失了很多“先行先试”的宝贵机会，很多国家重大战略和部署也与广东擦肩而过。比如，上海获中央授权在上海证券交易所设立科创板、增设上海自贸区新片区等三项改革，这对于上海实现高质量发展、加快形成全面开放新格局将起到重要的推动作用。广东在这三项改革工作上具有扎实的基础、适合的条件，但未能及时有效转化为重大改革举措、接续形成改革新优势。又比如，海南省2018年4月获批成为中国内地首个自由贸易港，得到中央在投资、贸易自由化、便利化方面的大力支持，而广东虽然早于2015年就开展自贸试验区改革创新，且一直在对外进出口和吸引外资规模方面名列全国前茅，具有建设自由贸易港的良好条件，但仍未能成功争取国家支持试点建设。^[162]

究其原因，一方面反映出国家支持的重心和策略呈现一些变化；另一方面也凸显广东主动谋划和积极向中央据理争取还不够，同时储备的一些重大项目、重大平台等也还不够多。从这一层面而言，以更高站位主动谋划不足和前瞻运用国内外“两个市场、两种资源”的力度还不够，从某种程度上讲是导致广东当前呈现被相对边缘化倾向的重要内因。