中国作为一个高度单一制国家，省域等地方政府对外交往必须置于中央与地方关系的框架逻辑下进行，严格遵循中央授权体制，严格在中央顶层设计之下办事。只有这样才能把牢正确的政治方向，确保省域经济外交实践的合法性。

从治理的角度，“集权有其存在的历史与合理的权力。”^[17]中央集权在中国有着特殊的历史传统，中国历史上的绝大多数统一性政权都采用了中央集权的国家结构形式，“大一统”“独尊中央”等文化传统根深蒂固。中华人民共和国成立之初，虽然当时也有过尝试实行地方自治或者联邦制的战略考量，^[18]但最终还是建立起了中央高度集权的单一制体制。这既是中国几千年来历史传统的惯性使然，也是当时促进国家有效治理的现实需要，既有现实的偶然，也有历史的必然。

20世纪50年代以来，中国按照地域划分为若干行政区域，各行政区域受中央政权机关的集中统一领导，由此形成了自上而下的国家权力架构和运作体系。除了中央政府之外，其他各级政府都被统称为“地方政府”，省（自治区、直辖市）作为中国4级地方行政体系中的第一层级，在宪法授权下运作。中央与地方的关系一直是一对矛盾，在中国历史上，如何发挥好两者的积极性，使之融洽相处，一直考验着当政者的领导艺术。^[19]毛泽东在《论十大关系》中曾指出，“处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”^[20]

在多层分权治理的背景下，在中华人民共和国成立到1978年以前，地方政府对外交往获得的中央授权较少。在这方面，中国《宪法》明确规定，中国是一个单一制国家，国家处理对外事务的所有权力都归属于中央，地方政府的权力仅限于“管理本行政区域内的经济、教育、文化、科学、卫生、体育事业……”。在实际运行过程中，中国作为一个完整的主权国家，中央政府是国家对外交往中的单一主体。也就是说，中央政府统一行使外交权，地方政府不具有代表国家行使外交权的权力；地方对外工作是国家总体外交的组成部分，是经中央授权具体办事的，必须坚决贯彻执行好中央外交方针政策和外事规章制度，服从服务于中央对外工作的总体部署。在经济领域，由于当时中国一直采取高度集中于中央的全面指令性计划经济，地方政府在制订计划、使用物资、开展投资、支配财政等方面所获得的权限相当小。也就是说，当时省域等地方政府对外交往事务“少之又少”，甚至基本没有。

中国地方政府参与国际合作的动力与改革开放以来中国对外关系领域的分权是分不开的，制度性分权和政策性分权为其提供了激励和保障。^[21]在1978年改革开放之后，中国为了激活地方政府参与经济发展的内生动力，开始改变中央过于集权的局面，对许多原属于中央政府的事权事项进行了下放，使得地方政府获得的自主权事项不断增多。与中央政府相比，地方政府在资源配置上具有更为明显的信息优势，这极为有利于加快其自身发展。^[22]这种以发展为核心目标的地方分权，集中从财政分权和行政分权两个方面展开，也使原有的中央和地方关系发生了质的变化，从而影响了对外交往权力在中央与地方的配置格局，这也正是省域经济外交深入展开的发端。比如，从1980年开始，中央政府通过确立“分灶吃饭”的央地财政关系，就赋予了地方更大的财政管理权限，调动了地方政府增收理财的积极性而大力发展地方经济。^[23]1982年，全国人大第五届五次会议通过了新宪法，从政治与经济两方面对中央与地方关系进行了调整，在政治方面扩大了地方政府的行政、人事管理权限，首次确立了地方立法权限；在经济方面实行财政包干及下放了各种经济管理权限，如外资审批权、基建审批权、物价管理权等。^[24](www.daowen.com)

在央地分权的视角下，地方政府成为推进地方经济社会发展的实施主体。中国作为单一制国家立足全局，着眼调动地方积极性、主动性，对地方对外交往逐步适度授权搞活，为地方对外交往深入开展提供合法性支撑。在现行中国国家结构形式下，地方参与国际合作对中央外交起着配合、补充和支持的作用。^[25]但总体而言，在中央授权主导的分权治理体制之下，中央关于地方的对外交往授权仍然是“有限授权”，强调对外工作政治性很强，地方政府必须加强统筹协调，始终坚持在中央的集中统一领导下开展工作，首要任务是要全力配合好国家外交工作大局。也就是说，国家外交层面的事，一律要严格按照国家部署要求办，国家让地方做什么就做什么，地方绝不能擅自行动。当然，在服务好国家总体外交大局以外，中国的地方政府在经济对外交往方面获得了较大的政策性授权，使得地方政府可以从地方经济社会发展的实际需要出发，统筹谋划和务实推进经济对外交流合作，扎实做好引进外资、对外贸易、对外投资、人员往来等具体领域的经济外交工作，不断提升区域经济的对外开放水平，有力促进地方经济跨越发展。

在实际运作中，央地关系的协调过程也呈现不少新问题。比如，尽管中国的地方政府在某些方面的实际权限甚至大于联邦制国家的地方政府，但是由于很多没有宪法的依据，地方政府的很多改革和创新也还没有法律的保护，存在的不确定性和风险都非常大。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持及法律保障。^[26]

在分权背景下，中国不断深化对外开放特别是向地方授权放权的过程，也是地方政府不断纵深推进经济外交的过程。这也成为中国改革开放以来推动地方经济趋向活跃的最关键因素之一。正如有的学者所指出的，“行政性放权开启了一个政府间关系的新时代，使地方政府获得了越来越多的自主决策权，如投资决策权、吸引外资权、外贸权等。”^[27]省域是中国国家治理体系中的核心和基干，同时其作为中国的省级次国家区域，就是要在中央顶层设计之下认真做好自己的分内事，即从旗帜鲜明讲政治的高度认真服务好国家总体外交，同时扎实服务好地方经济社会发展大局。