一直以来，传统的国际关系理论比较偏重于对国家行为体开展分析，对作为次国家行为体的省域等地方政府的研究还相对较少。自20世纪80年代以来，随着国际格局体系的变化以及对外交往实践的逐步演进，学界对其展开的相关研究也呈现增多趋势。^[2]

在这方面的研究当中，国外学者结合联邦制国家的特点，对地方政府对外事务展开探讨。其中，由美国学者约瑟夫·奈（Joseph Nye）和罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）合著的《权力与相互依赖》（Power and Interdepence）一书的问世及其创建的复合相互依赖理论，冲击了“国家中心”范式，认为国家权力日益向次国家行为体扩散。^[3]

随着研究的不断深入，学者们以不同类型次国家行为体的外交作用为案例进行总结，并归纳出若干理论，其中较具代表性的是“平行外交”和“多层外交”理论。帕纳耀惕·索尔达托（Panayotos Soldatos）和伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）等提出、发展和建构了“平行外交”理论（Paradiplomacy），认为地方政府作为次国家行为体的一种典型形式，在国际舞台上的存在已是不争的事实，其国际行为具备了目标、战略、策略、机制、决策过程、手段和“外交政策”产出，因而与国家的外交政策并没有多少不同。^[4]

继平行外交理论之后，英国学者白里安·豪京（Brain Hocking）在《外交政策的地方化：次国家政府和多层外交》中提出“多层外交”理论（Multi-layered diplomacy），认为全球化进程中国内政治国际化和国际政治国内化的双重趋势作用明显，公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合为一个多层政治舞台，世界政治的多层博弈结构也催生了新的多层外交。^[5]

除此以外，其他相关理论如“全球治理”理论、“两枝世界”理论等都对非主权行为的国际参与给予了高度的重视。^[6]詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）在其提出的“两枝世界”理论（Bifurcated structure of world）中总结了当今世界已同时出现分散化和一体化两种趋势，认为国家行为体和次国家行为体是对等的，其相互竞争、合作、互动或共存，不断挑战和削弱传统国家行为体的主导作用。^[7]

结合这一时期西方学者的研究结果，中国许多国际问题学者对关于国际关系行为体正不断趋向多元方面也有许多论述，普遍认为国际体系的发展带有明显的多重化，非国家行为体正在不断增加，国家和非国家行为体之间的互动，已成为当代国际体系发展演变的一个重要环节。^[8]还有学者指出，次国家行为体在国际关系中的参与，使得巩固国家对外经济政策的工作更加复杂，并对外事工作构成新的挑战。^[9](www.daowen.com)

这些相关研究认为，当今世界的国际交往已不仅仅局限于中央政府间和国际组织间开展，地方政府作为次国家政府行为体的典型代表，也在发挥着越来越重要的作用。在中国，地方政府对外交往的热心程度并不亚于西方发达国家中的次国家政府，其在改革开放中获得了对外交往的更大自主权，具备了行为动机和行为能力。^[10]以省域为例，其经济外交属于次国家政府外交的范畴，不同于以往的国与国之间的对外交往形式、性质和特征，它所享有的对外事务授权属于一个国家内的地方行政、经济实体的职能性权力。地方政府对外关系战略与国家发展总体战略是相一致的，是一国总体外交的有益补充，也成为世界普遍潮流。^[11]权力从国家向非国家行为体的弥散过程，动摇了传统外交的权威基础，直接改变了外交的内容。^[12]像世界许多新兴工业化国家一样，在全球化发展过程中，中国的次中央外交或者次国家政府的国际行为也相应增长。一方面，次国家政府和组织日益介入国家的对外政策的制定过程；另一方面，次国家政府和组织开展了越来越广泛的国际活动，表达了新的市场化和法制化条件下地方各级政府和组织的自主意识，产生了广泛深远的影响。^[13]作为一个单一制国家，中国地方政府对外交往的从属性和合作性大于其对中央政府整体外交构成的竞争性，中国特色的行政管理体系在一定程度上保证了地方政府的外交行为不至于损害中央政府的对外政策目标。在新的形势下，中央与地方政府的外交活动的协调方面，已不仅局限在减少冲突的有限目标上，而是对进一步完善协调机制提出了新要求，以更加充分发挥地方政府的独特作用。

在这一理论视角下，加大对次国家政府经济外交的授权，成为当前世界外交领域的一大趋势。单一制国家也不例外，其外交的地方化逐步成为大方向、大趋势，省域经济外交模式逐步合法化、机制化和制度化。中国自1978年实行改革开放以来，特别是在共建“一带一路”的背景下，中央政府为了调动省域等地方政府的积极性和主动性，对其参与对外事务的授权力度持续增大，不仅实现了经济权力从中央向地方的转移，而且为次国家政府参与外交事务提供了战略和制度保障。总体上，伴随着中央政府不断以授权方式对地方开展“放管服”改革^[14]，省域在经济领域和国际间活动的自主性和能量逐步增强，对外交往得到了蓬勃发展，在国际舞台上发挥的作用愈加显著。特别是“一带一路”倡议的提出为我国总体外交工作提出了新的任务，共建“一带一路”的设计与落实更需要发挥次国家政府外交的独特优势，这在一定程度上对中央与地方的关系加以重新调适，使次国家政府外交具有更多的战略性作用与意义。

综上，次国家政府外交如今已成为中国开展同周边地区跨境合作的主要形式，是国家总体对外战略的一大补充和重要组成部分，对国家对外战略的有效实施起着积极而显著的作用。^[15]比如作为中国省级区域的广东，其欲促进地方经济发展，就必须主动走进世界，在一个高度联系互动的全球经济体系中维护和促进自身的利益；^[16]同时，广东作为中国第一经济大省、第一对外经贸大省，也有沉甸甸的政治责任和足够厚实的基础条件代表国家积极参与国际顶级经济合作与竞争。改革开放初期，广东这种跨境合作更多体现在“引进来”方面；随着中国经济快速增长并以共建“一带一路”为牵引逐步走近世界舞台中央，省域经济外交的内涵及模式也在发生重大变化，呈现出“引进来”和“走出去”并重的新形态，广东尤其要在中国省域经济外交推进中发挥排头兵及更大引领作用。

但相对而言，以广东为例的省域经济外交工作虽然取得很好的成绩、形成扎实的基础，但面对新背景、新定位、新要求，其所面临的一些结构性挑战也越来越凸显。特别是在中央政府根据内外形势变化及整体综合考量而适时调整相关政策所凸显的不确定性，更需要把握好其权责边界，有所为有所不为。特别是广东在全国对外开放全局中的地位举足轻重、牵一发而动全身，尤其要发挥好省域经济外交的示范引领作用，运用好在吸引高质量跨国投资方面所具有的天然竞争优势，突出加强与代表国际最先进生产力水平的欧美发达国家合作，当好代表国家参与国际顶级竞争与合作的主力军。