本部分内容是2014年7月，由中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立指导，由笔者和张影强执笔，分析国家开发银行重新定位及深化改革的建议的报告。本报告得到了国务院领导的重要批示，对推动国家开发银行从商业银行重新归位为开发性金融机构起到了关键作用。

【摘要】开发性金融是现代金融体系的重要组成部分。从经济社会发展对金融服务提出更高要求，以及国家开发银行近几年自身发展情况来看，国家开发银行不宜完全转型为商业银行，将其定位于开发性金融机构具有重要战略意义。国家开发银行战略定位不明、资本不足和债信缺乏长期性等问题，严重制约了国家战略目标实现和国家开发银行自身业务发展。建议重新赋予国家开发银行开发性金融定位，明确国家开发银行的长期国家债信，拓展多元化的中长期资金来源，建立国家开发银行集团组织架构，完善开发性金融监管与考核体系。

1 国家开发银行为什么要重新定位开发性金融

(1）开发性金融是现代金融体系不可或缺的重要组成部分。开发性金融是指通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资服务，推动服务对象和自身业务稳定发展，从而实现国家战略目标的一种金融形式。商业性金融以追求利润为主要目标，而开发性金融主要是为了弥补市场失灵和政府功能不足，维护国家经济安全、增强国家竞争力，同时自身又具备可持续发展能力。开发性金融是政策性金融在引入市场化运作机制下的新的发展。在长达200多年的政策性金融发展历史中，政策性金融作为一种特殊制度安排，具有强大生命力。政策性金融从19世纪初期出现以来，不仅广泛存在于发展中国家，也存在于市场体制和金融体制完善的发达国家，成为市场机制有益和必要的补充。美国、日本、德国、韩国都存在较大规模的政策性金融机构。目前，作为政策性金融最新表现形式的开发性金融，其战略地位与不可替代的作用日益凸显，它在贯彻与实现国家经济金融战略、社会发展战略、对外经济战略和政治外交战略，维护国家资源安全、经济安全以及提高国家国际竞争力等方面比商业性金融更直接、更有力。开发性金融地位是战略性的，不可替代的。

(2）我国迫切需要大力发展开发性金融。在未来相当长时间里，我国仍将处于社会主义初级阶段，“发展”特点突出，“建设”任务繁重，存在不少瓶颈领域和薄弱环节。特别是完成“两个一百年”奋斗目标和“五位一体”总体布局，完善基础设施、调整产业结构、推动经济转型、鼓励企业“走出去”、发展普惠金融、改善民生和社会保障、保护生态环境等建设任务十分艰巨，实施新型城镇化、棚户区改造和能源资源保障等国家战略对发展中长期投融资提出了巨大需求。这些领域财政资金涉足有限，商业银行资金介入意愿低下，将国家开发银行定位于开发性金融，是我国经济社会可持续发展的需要。

(3）国家开发银行定位于开发性金融具有独特优势。国家开发银行从成立之初就定位于政策性金融机构，服务于国家战略。国家开发银行主要靠股东筹资和发债融资，也没有商业网点吸收存款。从历史沿革和现实情况看，国家开发银行并不具备转型为商业银行的基本条件。相反，过去二十多年，国家开发银行积极践行开发性金融，探索出了一条符合我国国情的开发性金融发展道路，即以国家信用为依托，以资金运用保本微利为原则，以市场化为基本运作模式，以建设市场、信用、制度为核心原则，以银政合作和社会共建为主要抓手，发展中长期投融资业务，服务于国家经济与社会发展战略。国家开发银行作为我国政策性金融机构，在支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设，促进投融资体制改革，探索金融创新和金融合作，以及支持经济社会发展中发挥了重要作用，国家开发银行定位于开发性金融具有独特的优势。

2 目前国家开发银行发展与改革面临的主要问题

一是战略定位不清晰。长期以来，国家开发银行一直从事的是外部性较强、盈利能力较低、难以获取商业金融支持的基础设施、能源交通、城镇化、西部开发等领域信贷业务。2008年，国家开发银行成立股份有限公司，确定了商业银行战略定位，使得国家开发银行改革发展面临诸多体制机制障碍，这种尴尬的定位严重限制了国家开发银行服务于国家战略的目标。

二是债信缺乏长期性和资金来源单一。2008年改革后国家开发银行长期债信一直没有明确，目前采取“一年一延”的权宜方式，资金来源面临困难。国家开发银行单靠发债具有脆弱性，容易受到市场波动影响，在流动性趋紧的情况下，发债难度增大、成本升高。此外，一些大型商业银行对国家开发银行授信已接近上限，近几年已基本不再新增投资国家开发银行债，严重制约了国家开发银行中长期融资能力。(www.daowen.com)

三是国家开发银行资本补充渠道有限。国家开发银行业务以中长期贷款为主，具有风险资产占比高、资本消耗大的特点。如按新资本管理办法，2013年底，国家开发银行一级资本充足率已经低于监管标准。国外开发性金融机构一般通过立法，建立国家注资、税收返还、免税、免分红等多种资本补充渠道，得以保持较高的资本充足率。目前，国家开发银行资本补充渠道有限，制约了国家开发银行进一步发挥作用。

四是监管标准不匹配。国家开发银行是中长期投融资银行和债券银行，资产以集中、大额、长期贷款为主，负债以依托国家债信发债为主，贷款集中度高，在贷款集中度、资本充足率、资本利润率和流动性等指标上，难以简单套用商业银行监管规则。从国外看，开发性金融机构均实行专门的监管评价标准。

五是绩效考核不适宜。由于业务特点不同，开发银行的盈利能力远不能与其他商业银行相比。国家开发银行发债来自商业银行的“二手资金”，筹资成本高于商业银行，息差较薄；营业收入结构单一，非利息收入有限；中长期信贷风险权重大，占用资本多，而国家开发银行未能建立区别于商业银行的绩效考核体系。

3 深化国家开发银行改革与发展的对策建议

一是坚持国家开发银行开发性金融机构的定位和发展方向。十八届三中全会《决定》提出了“推进政策性金融机构改革”的要求，明确国家开发银行政策性金融机构的性质，是贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署的具体举措。与传统政策性银行相比，开发性金融的效率更高、作用更大，更符合我国国情和发展阶段的需要，符合“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向，在中国有广阔的发展空间。在下一步深化国家开发银行改革中，应重新明确国家开发银行开发性金融机构的定位和发展方向。

二是明确国家开发银行的长期国家债信，支持国家开发银行拓展多元化的中长期资金来源。目前国家开发银行债信政策已得到阶段性延续，应进一步明确国家开发银行长期国家债信政策。在此基础上，国家开发银行要不断探索其他的中长期资金来源，以增强筹资稳定性，实现可持续发展。继续支持国家开发银行在以依托国家债信发债筹资，同时创新金融债发行渠道与方式，依法受托管理和运用财政资金、财政贴息、财政专项资金、国债资金、社保资金、住房公积金、养老金、存款保险资金、外汇储备等政策性资金，以及各类法定保证金、保值储蓄存款等，从而拓展多元化的中长期资金来源。

三是建立国家开发银行集团组织架构。结合三中全会提出的研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构的要求，建议借鉴国际经验，立足中国国情和国家开发银行实践，以建立住宅金融事业部为契机，建立国家开发银行集团组织架构。在母公司层面，抓紧推进住宅金融事业部试点，以此为突破口，探索完善国家开发银行集团架构；在子公司层面，在服务国家开发银行大局和协同业务的前提下，着力推进市场化运作，条件成熟时推动部分子公司上市，增强资本实力和市场竞争力。

四是建立系统、配套的制度安排和政策支持。第一，建立持续的资本金补充机制。包括财政部、汇金公司等股东单位通过增资，以及利润不分红、税收返还等方式补充资本；也可以考虑国家利用外汇储备注资；通过发行资本工具、优先股等方式完善外部资本补充渠道。第二，针对中长期投融资和债券类银行特点，为国家开发银行建立差异化的监管考核标准。制定差异化的资本监管政策，对政策性业务给予优惠风险权重，继续探索完善对贷存比、贷款集中度、流动性比例、监管评级等方面实施差异化的监管标准；研究建立“突出服务国家战略、侧重风险控制、兼顾利润回报”为导向的绩效评价体系。第三，完善开发性金融机构的治理结构。可借鉴德国复兴信贷银行等国外开发性金融机构经验，增加由发改委、财政部、人民银行、商务部、住建部等国务院有关部委代表担任的非执行董事，以更好体现服务国家战略的宗旨要求。第四，在明确国家开发银行定位和架构的基础上，适时推进国家开发银行立法。可先从修订国家开发银行章程入手，积极推进制定《国家开发银行条例》，使国家开发银行纳入依法经营、依法管理的法治轨道。