1 合理控制房屋价格，维护市场稳定运行

鄂尔多斯经济陷入债务困境肇始于房地产市场崩盘，因此，化解债务危机首先要从稳定房地产市场入手。具体建议如下：

第一，严控开发规模，规范市场秩序。严格执行市委和政府出台的三年内不新建商品房政策，不新立项、审批新建商品房项目，对产业较少或没有产业支撑的园区，暂缓审批商品房项目，推动人口向中心城区聚集。提高准入门槛，从严审批房地产开发企业资质，原则上不再新设立房地产开发企业。同时重点扶持实力强、信誉好的房地产开发企业，淘汰信誉差或无项目企业，提高房地产业集中度。

第二，充分利用棚户区改造消化部分房地产存量。要“用好增量，盘活存量”。在这方面，鄂尔多斯市已经做了大胆探索，例如东胜区推行回购商品房作为棚改安置住房，实行“产权置换为主、货币补偿为辅”的补偿安置政策，由政府先行组织回购现房作为安置房，进行异地安置，同时分类确定回迁安置区，提供足够的房源。此举既缩短了安置时间，又消化了房地产市场存量，可谓“一举两得”。

第三，搭建商品房销售平台，消化部分存量，帮助企业盘活资金。鼓励引导团体性购房，加大组织回购商品房作为保障性住房、拆迁安置房和生态移民房。通过举办房展会，对房屋进行集中宣传、展销，同时积极拓宽项目融资渠道，协调金融机构加大按揭贷款投放力度。完善银企合作机制，加大对房地产企业的信贷支持，帮助企业加快工程进度。引导企业合理降价促销，促进商品房销售，加快资金回笼，缓解资金周转压力。

第四，政府扶持，多管齐下，支持企业尽快完工。简化房地产项目的审批程序、缩短审批时限，提高政府部门工作效率，促进项目尽快上市销售。协调银行及其他相关部门，重点支持一批有能力完工项目，帮助其尽快交付使用，缓减社会矛盾。对停建项目进行清产核资，采取企业主导、政府支持，以重组、股份转让、拍卖、回购等多种形式盘活企业资产，尽快启动项目建设。

2 完善诚信体系，优化金融生态环境

鄂尔多斯经济发展陷入了困境，对当地信用环境直接造成严重冲击，致使市场秩序陷入紊乱。须采取有力政策措施，恢复正常市场秩序，完善诚信体系，优化金融生态环境。

一是推进小微企业和农村信用体系建设。2014年，中国人民银行呼和浩特中心支行确定鄂尔多斯市鄂托克旗棋盘井经济开发区、伊金霍洛旗伊金霍洛镇为首批小微企业试验区和农村信用体系建设试验区，要求旗县人行把小微企业和农村信用体系建设作为旗县支行主要职能之一，从小微企业和农户入手，以信用信息服务为基础，以培育社会信用意识、支持融资为抓手，结合金融扶贫，服务实体经济。与此同时，应及时总结经验，扩大政策试点范围。

二是开展企业信用评级工作。信用评级是防范系统性金融风险的一项重要工作，主要包括企业主体信用评级、债券评级等内容。政府应将此项工作纳入全市社会诚信体系建设主要工作中，开展宣传推广，同时在企业招投标、办理信贷业务等方面要求企业开展外部评级工作。加强全覆盖的社会征信体系建设。建成集工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章、金融信息、守法合规情况等信用信息的统一平台，形成覆盖全部社会主体、各信用信息类别、全区域的征信系统，加强打击恶意逃废银行债务行为。

3 完善监管体系，形成金融监管合力

一是建立金融监管部门信息共享制度，定期举行联席会议，增强监管合力。联席会议成员包括：人民银行、银监分局、金融办等部门，并邀请发展改革局、财政局等有关部门参加。联席会议重点围绕金融监管开展工作，通过季度例会或临时会议等方式开展工作，落实市政府交办事项，履行工作职责。建立简报制度，及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。完善金融稳定协调机制，协调各成员单位工作分工和职责，根据金融风险监测、分析、处置等工作需要，适时召开协调小组办公室联席会议，沟通宏观经济金融政策和监管信息，及时分析判断金融风险状况，研究制定维护金融秩序和金融安全的政策措施，拟定重大金融事件及突发金融事件应急处置预案，共同应对金融风险。

二是防范法人机构流动性风险，做好突发事件应急管理。建立流动性风险处置预案，明确司法部门、宣传部门、金融监管部门、银行业金融机构各自职责，有效预防辖内银行业风险，维护金融稳定，防范区域性金融风险发生。按照“横向到边，纵向到底”的要求，制定好各自的应急预案，相关预案之间有效衔接，提高应急预案可操作性。围绕各类突发事件可能出现的情况，明确责任主体和处理措施，及时总结经验，提高预案质量。有组织地开展应急演练，有针对性地对应急预案进行评估和修订完善，提高应急处置能力。

三是加强非现场监管和现场检查。根据金融机构报送报表和数据，在对其完整性、真实性、准确性审查基础上，加强风险监测分析。依法开展现场检查工作，制定完备的现场检查方案，根据金融机构经营中出现的问题以及工作需要，明确检查的主要领域及重点。运用现场检查工具和方法，通过查核账表、档案等，对金融机构经营和风险状况作出科学评价。

4 在公共基础设施建设中加快推广应用PPP模式

PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或提供某种公共物品，以特许权协议为基础，彼此间形成一种伙伴式的合作关系。长期以来，政府承担了城市基础设施投资、建设、经营、管理等各项责任，导致政府财政不堪重负和公用事业部门低效运行。国际经验表明，采取PPP模式进行城市基础设施建设，可以发挥各自优势和弥补双方不足，使得城市获得可持续发展。应创造条件加快推广PPP模式。

一是创造良好的法律环境。PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。目前我国相关法律法规体系还不健全，经营过程缺乏强有力的法律法规约束，会使投资者感到风险难测，投资者权益得不到充分保障，影响了私营部门参与积极性，需要在法律层面上对政府部门与企业部门在项目中承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

二是对政府进行准确定位。PPP模式离不开政府积极推动，政府通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与基础设施业投资，形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。同时政府应由过去在基建项目中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。改革政府公共基础设施建设的投融资体制，以便更好发挥其监督指导和合作者的角色。

三是形成有效监管体系。政府监管须建立承诺机制，以保证企业资产安全性，降低企业参与投资的成本，激励企业参与投资。还要保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管企业得到合理的利润收入。通常情况下，基础设施投资需要长时间才能收回，因此须建立适合项目长期发展的监管体系，将全部利益相关方都纳入监管范围。确立良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中的灰色地带加以监控。

四是培育和完善投资市场。采用PPP模式需要长时间地相互评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式需要专业机构的支持。要制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目运作提供技术和相关政策支持，同时培育一批专业化的中介机构提供优质服务。

五是确定合理风险分担机制。将风险管理覆盖整个业务流程，促使私人部门尽量采用先进生产手段和实现高效经营来降低风险，而不是单方面地向政府转移风险，从而避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。而政府承担一定的风险，增加了私人部门的赢利保障，将有利于提高私人部门参与基础设施建设的积极性。

5 设立产业并购重组基金

设立产业并购重组基金，可为并购重组提供资金保证，加快推动鄂尔多斯产业并购重组，将有助于培育大型企业集团，推动企业进入国内国际资本市场，实现产业快速扩张。同时引导社会资金投资战略性新兴产业，促进创业和创新企业发展。通过吸纳民间资本和外部资本参与并购重组基金，放大基金投资规模，有效解决目前产业发展对资金需求的瓶颈，促使大项目和资源嫁接，从而创造更大收益。随着投资企业增多，税源随之扩大，政府税收将稳定增长。因此，建立产业并购重组基金具有重要现实意义。

（1）运作模式

①组织形式。并购重组基金运作模式一般是通过收购目标企业股权，获得对目标企业控制权，然后对其进行重组改造，持有一定时期后再出售。从并购基金投资策略来看，并购基金主要分为控股型并购基金模式和参股型并购基金模式。

控股型并购基金模式强调获得并购标的控制权，并以此主导目标企业的整合、重组及运营。控股型并购基金能最大限度提高并购效率和资金使用效率，是美国并购基金的主流模式。控股型并购基金具有三个重要特征：以获得目标企业控制权为投资前提；以杠杆收购为核心运作手段，如采取垃圾债券、优先贷款、夹层融资等多种金融工具，使得投资规模和收益率获得提升；以打造优秀整合能力的管理团队为安全保障，从而提升企业经营效率和价值。

参股型并购基金模式并不取得目标企业控制权，而是通过提供债权融资或股权融资方式，协助其他主导并购方参与对目标企业的整合重组，以小量资本为支点，借助增值服务和网络资源参与并购。通常有两种参与方式：一是为并购企业提供融资支持。以比商业银行并购贷款更为灵活的方式提供过桥贷款，以较低风险获得固定或浮动收益。同时，将部分债务融资转变成权益性资本，实现长期股权投资收益；二是向目标企业进行适当股权投资。并购基金可以是已有并购企业的跟进投资者，也可以联合其他有整合实力的产业投资者为主导投资者，共同对被并购企业进行股权投资、整合重组，适当时候通过股权转让等形式退出。

②基本原则。并购基金在鄂尔多斯市政府主导下，采取多种合作方式。主旨是通过投资能源产业、装备制造、绿色环保，新兴战略性产业和地方建设，调整产业结构，促进产业升级，提升产业竞争力，培育上市品牌。吸纳民间资本及外部资本参与，为民间资本提供投资机会，放大资金使用规模。采用国家政策鼓励的有限合伙制，引入具有国际经验的团队作为普通合伙人（GP）。

③基本思路。由鄂尔多斯市政府出资设立一家产业并购重组基金管理公司作为资本运作平台，由政府牵头出资组建种子基金，通过与国内和国际基金管理经验丰富的团队合作，按照不同产业需求，在种子基金下设立多个子基金。如：能源产业并购基金，装备制造产业并购基金，房地产并购基金，生态环保产业并购基金，交通运输产业并购基金等。政府以较少资金作为引导，广泛吸引民间资本和外部资本进入，利用优秀管理团队，有效放大资金规模。支持当地优秀企业并购整合当地同行业及相关企业，打造具有竞争力的龙头企业；也鼓励区内外及国际大型企业来鄂尔多斯，整合中小企业及产能落后企业。

④基金退出模式

一是整合上市。收购一家目标企业，整合其他同类企业，然后打包上市。二是“打包收购+并购转让”模式。通过债务重组、破产重整以及管理升级，再整合其他资产进行产业重新提升，然后通过并购进行转让。三是协助产业资本并购，实现完整进入退出过程。四是借壳上市。五是“收购整合+换股转让”模式。并购基金收购资产，通过自己整合、转让给上市公司、或者是通过换股方式，变成上市公司参股股东。六是并购狙击模式。通过二级市场收购持有3%以上股份，争取成为上市公司董事，游说进行分立或者公司重组，以期不断释放价值，或提升管理水平，从而使股价上升，并购基金可以长期持有或退出。

（2）并购基金类别

①能源产业并购基金。能源产业是鄂尔多斯经济支柱，未来仍然是鄂尔多斯长久发展的基础。目前，鄂尔多斯煤炭企业兼并重组已在深入展开，要以此为契机组建能源产业并购基金。以能源产业整合重组为运作重点，引进国际先进能源化工技术，扶持培育3～5家规模较大、技术领先的明星企业，提升鄂尔多斯市能源产业核心竞争能力。

②装备制造产业基金。定位于装备制造业并购重组，主要投资汽车产业相关的高新技术产业、零部件产业、整车产业、与汽车经销产业及其他行业中具备成长性特征的优势企业。推动装备制造、高新技术产业发展规模，打造西部装备制造基地。

③生态环保产业并购基金。生态环保产业并购基金主要投资节能环保、循环经济等产业并购重组。通过支持这些企业创新和发展，为利用资本市场直接融资、走向国际化创造条件，从而推动一批高新技术、创新型企业快速成长和壮大，带动产业结构优化升级，塑造一批节能环保、循环经济等绿色产业的领导者。

④地产并购基金。以房地产业为切入点，利用地产并购基金聚合国内外的资金，支持有实力的地产企业并购重组零散企业，推进产业项目与资本的有效对接，盘活产业资产，有效改变目前房地产企业“多、杂、乱”、地产行业萎靡不振的局面，打造几家规模大、资质高、竞争力强的地产开发企业，振兴房地产行业，提升经济发展信心。(www.daowen.com)

⑤交通运输产业并购基金。主要投向公路、铁路等基础设施建设及通用航空、现代物流等行业。积极推进通用航空，现代物流业等新型行业规模发展，在服务民生的同时，创造新的经济增长点，促进经济转型发展。

6 加快推动资产和资源证券化

通过证券市场和金融创新来实现资产和资源证券化，是促使鄂尔多斯摆脱当前债务困境的有效途径之一。我国证券市场已有长足发展，资产证券化刚起步。美国次贷危机发生，一度使资产证券化受到诟病。我们不能因噎废食，要趋利避害，吸取美国教训。鄂尔多斯是一个资源性城市，大量有用资源尚待合理开发。政府应利用手中资源，充分发挥金融机构在金融创新中的作用，采取证券化手段，使得这些资源的潜在价值得以充分释放。

第一，扶持一批企业上市融资。过去鄂尔多斯很多企业主要靠挖煤卖煤致富，对于上市缺乏专业认识，担忧很多，不愿披露信息，也害怕股权分散和流失。在引导企业上市上，政府应该大有作为。现在很多地方的企业上市基本能做到零成本上市，股改有补贴，辅导期有补贴，上市也有补贴。要充分发挥证券公司等中介机构作用，同时政府也要提供必要的引导、指导、补贴、优惠和服务政策。通过培育上市公司，利用资本市场的强大融资能力，并通过培育龙头企业带动相关中小企业和产业快速发展。

第二，推动现有企业与上市公司进行资产重组。推进企业兼并重组是提升企业综合竞争力、提高产业集中度、化解产能严重过剩矛盾、加快推动工业转型升级的重要举措。建议政府出台推进企业兼并重组方面的指导性意见，鼓励支持符合条件的企业通过发行股票、债券、可转换债等方式为兼并重组融资，或通过股权交易的方式引入战略合作者。鼓励上市公司以发行普通股、发行优先股、现金及其他金融创新方式作为兼并重组的支付手段，拓宽兼并重组融资渠道，提高资本市场兼并重组效率。

第三，推动资产证券化。基础资产选择要侧重该资产的未来现金流，资产池组合要合理。完善信息披露和投资者风险提醒机制，发挥资产评估和资信评级等中介机构作用；制定行业准入制度，规范机构行为，提高专业水准；建立完善的资产评估体系，采用科学评级方法，增强服务机构公信力。加强专业人才培养。适当减免债券转让、服务机构报酬以及机构投资者收益的营业税；解决发起人转移资产、基础资产收益、投资者投资收益的重复征税问题。证券化融资的基本流程：发起人将证券化资产出售给特殊目的机构（SPV），或由SPV主动购买可证券化资产，然后SPV将这些资产汇集成资产池，再以该资产池产生的现金流为支撑，并在金融市场上发行有价证券融资，最后用资产池产生的现金流来清偿所发行的有价证券。

第四，利用债券市场融资功能。争取得到内蒙古自治区政府支持，通过发行市政债券筹集资金来支持鄂尔多斯经济建设。2010年以来，鄂尔多斯市7家企业成功发行了企业债券8支，分别为：市国投公司、市城投公司、准旗国资公司一期和二期、东胜城投公司、伊旗城投公司、华研集团、万正集团，核准发行金额共计130亿元。这8支企业债券除今年核准的准旗国资公司二期17亿元未发行外，其余资金全部到位，并运行良好。债券的发行对企业渡过资金难关发挥了重要作用。要进一步发挥债券融资功能，通过有效使用资金使得经济得以快速发展。

7 帮扶重点困难企业渡过难关

一是由政府协调财政、企业设偿债准备金。帮助诚信度高、有良好市场前景、发展潜力大的企业与银行开展业务，必要时帮助企业暂时垫付银行贷款，解除银行授信后顾之忧。

二是银行业金融机构适度提高不良贷款容忍度。继续支持经营暂时遇到困难、发展前景良好的企业发展。特别针对市场有销路、当期经营有回报的企业提供现金流管理服务，帮助企业渡过暂时的资金紧张难关。

三是鼓励企业“债转股”。进行债务重组，斩断企业债务链，降低企业负债率。对于一些高负债率的企业，缓解短期偿债压力的一个可行办法就是“债转股”，让债权人变成企业股东，实现“连股连心”，共渡难关。

四是帮助企业引进新的战略投资者。进一步实现股权多元化和社会化；特别是引进能够给困难企业带来优势资源的机构投资者，帮助企业打开市场销路，提升技术水平，加快上市进程等。开展员工持股试点，推动混合所有制改革。

8 争取设立民营银行和地区性中小金融机构

近期国家批准设立的第一批五家民营银行，都在东部沿海经济发达地区。第二批民营银行机构将会包括西部欠发达地区，鄂尔多斯应积极争取批准设立一家民营银行，要加快做好相关申请准备工作。与此同时，加快互联网金融业务发展。目前，互联网金融作为新生事物，发达地区和欠发达地区基本处在同一个起跑线上，如果鄂尔多斯能够抓住历史机遇，完全有可能实现“弯道超车”和后来居上。另外，要鼓励发展一批多样性的小微金融机构，如私募基金管理公司、担保公司、融资租赁公司、消费金融公司，等等，满足企业多样性融资需求和居民多样性投资理财需求。

9 设立鄂尔多斯市金融综合改革试验区

借鉴温州经验，设立鄂尔多斯市金融综合改革试验区。2012年3月28日，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区。鄂尔多斯情况和温州十分相似，民营经济很发达，民间资金充裕，民间金融活跃，但是都遭遇了经济发展和债务困境。2013～2014年，温州实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，通过体制机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，积累了一些金融改革经验。鄂尔多斯应该借鉴温州经验，结合自身经济发展的实际，大胆进行金融改革探索。

金融改革主要包括以下方面的任务：

（1）规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。

（2）加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。

（3）发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业（VC）、股权投资企业（PE）及相关投资管理机构。

（4）研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。

（5）发展互联网金融。通过互联网平台，发展普惠金融，探索互联网金融业务创新模式。

（6）发展资产证券化。通过资产证券化业务创新，盘活鄂尔多斯资源和资产存量，促进经济结构加快调整。

（7）深化地方金融机构改革。鼓励国有银行和股份制银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构。支持金融租赁公司等非银行金融机构开展业务。推进农村合作金融机构股份制改造。

（8）创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务，探索建立多层次金融服务体系。鼓励鄂尔多斯市辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持。支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业。建立小微企业融资综合服务中心。

（9）培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。

（10）积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系。

（11）拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品，鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设。

（12）借鉴上海自贸区经验和做法，探索利率市场化改革。

（13）借鉴上海自贸区经验和做法，探索资本账户对外开放，加快人民币国家化。

（14）加强社会信用体系建设。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设。加强信用市场监管。

（15）完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险。建立金融业综合统计制度，加强监测预警。

（16）建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。

（执笔：徐洪才，指导：中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立，2015年1月）