随着福州新区建设加快推进，对土地的需求量与日俱增。福州新区要按照“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效益”的要求，进一步深化建设用地计划指标配额与存量挖潜节约用地工作情况相挂钩机制，推进闲置低效土地处置；积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，推进土地整治。

（一）盘活利用存量建设用地

建设用地包括存量建设用地和新增建设用地，福州新区在上项目获取新增建设用地的同时，还应充分挖掘存量建设用地。由于种种原因，福州新区建设用地批而未供、闲置土地处置不到位等现象依然存在，建设用地盘活利用还有待加强。如学区布局调整腾出的原有学校用地、淘汰落后产能腾出的原有建设用地、乡镇机构合并改革腾出的土地和破产企业的划拨土地，以及供地后两年未利用的闲置土地等。盘活、利用这些土地，既可节省土地取得成本，又合法合规地减少办事环节；如果是集体建设用地，仅需报省以上人民政府办理征收手续，不用农用地转用指标并减少有关税费。

福州新区要强力推进闲置土地处置，积极盘活存量土地。一是促进闲置土地尽快动工开发。按照“以用为先、促进盘活利用”的原则，综合采取行政、经济、法律等措施，为项目开发利用创造条件；对项目实行“清单管理”，建立例会制度督查，促进新上项目早开工投产。二是建立工作台账，实施销号制度。根据调查摸底和土地利用动态监管系统数据，分解下达处置批而未供和闲置土地任务，并分类处置闲置土地；对采取收购、收回、置换等方式处置的，要尽快实施。三是加大政策支持力度。研究存量建设用地盘活利用政策措施，完善闲置土地处置办法，积极探索建立政府引导、市场运作、利益共享的激励约束机制。加强调查摸底、潜力评价、标图建库等工作，编制专项规划并组织实施，试点新增经营性用地与存量建设用地盘活挂钩政策，创新土地供应方式、土地增值收益分配、投融资体制机制等，支持存量建设用地快速流转、高效配置，促进土地循环和节约集约利用。四是探索司法介入闲置土地处置。严格耕地保护责任追究制度和闲置、荒芜耕地行为的处罚制度，对司法查封的闲置土地，探索法院快速司法处置或政府有条件快速收回等方式。

2015年以来，福州市开展批而未征、征而未供、供而未用土地的清理工作，清理低效工业用地3000多亩，有效缓解建设用地指标紧张的状况。当前，福州新区内市、县政府要进一步加大力度，加快闲置和批而未供土地处置进度，提高批后征地率及征后供地率，减轻新增建设用地计划指标的压力。

（二）提高土地综合利用效率

福州新区存量土地挖潜力度不够，建设用地挖潜增效还有进一步提升空间，必须加强土地利用的科学化和精细化管理。一要坚持政府主导，规划引领。通过科学选址和功能规划定位、严格的用地边界限定，借助“总量锁定”，约束、促进建设用地的“存量优化、流量增效、质量提高”，防止产生新的闲置低效用地。发挥转变方式、调整结构、优化布局的引导和约束作用；结合土地利用总体规划调整完善的时机，统筹安排和指导各类用地，从源头上加强工业用地的全生命周期管理；加快划定新区永久基本农田，合理优化基本农田和建设用地空间布局，做好与新区其他规划的衔接工作，满足规划建设用地指标的需求。二要坚持整体开发节地模式，从城市建设的内涵挖潜着手，优化道路交通设计，强化公共资源共享，形成生态空间和城镇生产生活空间相互融合的总体空间格局，提升用地企业准入门槛，提高建设用地利用效率，增强各类土地功能的匹配度，提高区域土地的总体承载力效能。三要支持低效土地再开发利用的模式创新，释放存量土地利用政策空间。创新土地管理制度，以“优化、集约、高效”为导向，提高土地综合产出效益。提高对立体空间资源的认识，加强城市立体空间开发，鼓励用地单位向空中和地下扩展用地空间。在符合城市规划的前提下，新建、改建大型商场和住宅小区，建设高层商业、办公及住宅楼，提高建筑高度和容积率。出台优惠政策，鼓励用地单位提高土地利用效率；推广多层标准厂房建设，探索低丘缓坡综合开发利用试点，引导建设项目用地充分利用低丘缓坡地，以减少对耕地的使用。四要试点建设用地审批改革。建立新区统一的土地供应平台、交易中心和土地集中交易机制，逐步实现新区范围内土地统一报批、统一规划管理、统一登记办证和统一供应。积极对接省里指标的统筹下达工作，统筹安排新区用地年度计划指标。五要实行土地利用差别化和动态管理。保障新区重点、民生、基础设施等项目建设。在全面落实国土管理权限的基础上，实施土地利用总体规划、评估修改和动态管理。开展新区土地利用总体规划中期评估和调整完善工作。

（三）城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是指通过复垦农村闲置宅基地、“空心村”等增加的耕地面积，用于城市建设用地指标的行为，即将计划用于城镇建设的地块（建新地块）和整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）等列为建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，通过建新拆旧或土地整理复垦等措施，节约集约利用建设用地，减少土地浪费。从2006年开展试点以来，城乡建设用地增减挂钩，有效促进了试点区耕地保护，推动了节约集约用地，支持了新农村建设，统筹城乡发展。但也存在一些问题，如少数地方擅自开展增减挂钩试点、搞大拆大建、违背农民意愿强拆强建等，侵害农民权益，扰乱土地管理。为此，国家对“增减挂钩”加以严格规范，强调坚持规划先行，严格控制规模，严格按照国家下达的挂钩周转指标。严格限定范围，坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，将拆旧和建新项目区严格控制在县域范围内，坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。严格实施监管，加强验收考核，确保拆旧面积大于建新面积，复垦耕地面积大于占用耕地面积，耕地总体质量有提高。严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，坚持挂钩收益全部及时返还农村，充分尊重农民意愿，维护农民权益，坚持量力而行、因地制宜，做到农民自愿、农民参与、农民满意。2014年以来，国家密集出台政策文件，下达年度挂钩指标，正式实施跨省域的增减挂钩指标交易工作，统一制定跨省域调剂节余指标价格标准，并建立了增减挂钩节余指标的跨省域调剂机制。

实施城乡建设用地增减挂钩为如何在快速城镇化进程中实现集约节约用地、切实保护耕地的目标提供了新的思路，成为破解用地矛盾的有效路径。福州新区要结合乡村振兴战略和新农村建设，鼓励通过农村居民点集聚、逐步推进农村宅基地使用等城乡统筹配套改革。一要提高耕地数量。通过小城镇挂钩试点建设，推进农民向小城镇集中，减少农村居住用地，增加城镇建设用地。二要优化城乡用地结构。加强农村基础设施建设，充分利用配套基础设施，集中用地解决农民安置问题，降低安置区人均用地面积，在提高耕地质量的同时，促进城乡统筹发展。三要始终坚持耕地保护制度和节约用地制度。严格限制优质耕地的调整，引导和促进各类建设集约利用土地；积极开展土地治理工作，既保障建设用地，又保障耕地数量不减少、质量不降低。四要加大增减挂钩挖潜和节余指标流转使用力度。对部分县（市、区）增减挂钩项目财政垫支负担较重，要在不增加政府隐性债务的前提下，通过银行融资或财政专项债券等方式筹措资金，缓解资金压力。

（四）建立节约集约用地机制

节约集约用地是指建设项目用地的过程中要科学合理地用地，通过增加存量土地投入、优化用地结构，提高土地的利用效率。福州新区存量土地不足，土地供应严重受限，要积极推进土地利用方式的根本转变。实行集约、内涵发展的用地模式，合理利用土地，提高集约节约利用土地的水平。

首先，加强节约集约用地的规划统筹。要遵照“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，加强土地规划和管理，合理进行土地资源开发与使用。要使规划充分体现控制和引导的作用，突出土地利用总体规划的先导性、科学性和权威性，保持土地利用总体规划与各类规划的协调性，在积极优化项目规划内容的基础上，合理地进行土地资源的配置，避免因为出现项目发展节奏与土地资源投入不相匹配的现象。将集约用地考核评价纳入经济社会发展规划，从源头约束各县（市、区）专项规划编制，通过规划调控土地利用方向、布局，带动产业升级和城镇集聚将土地资源的效用最大限度地发挥出来。

其次，建立节约集约用地评价系统。进一步加强新区用地节地责任和考核制度建设，将建设用地资源消耗纳入自然资源资产核算的目标考核中。根据国家和省、市相关政策规定，结合新区土地管理实际，出台土地利用指标控制引导标准以及分行业、分区域建设用地节约集约利用评价考核规范等政策文件，提高占用耕地门槛和占用成本，使每一个占用耕地项目都能提高效益，最大限度限制耕地资产属性。建立由地籍管理、土地规划、在办查询、用地管理、综合维护、详查变更、地价评估、土地监察、投入产出效益等子系统组成的土地管理信息系统，为土地规划、整治、合理利用等提供有关基础资料和科学依据。建立县（市区）土地集约利用动态评价系统，分阶段监控县（市区）的土地集约利用水平，对各地块进行动态跟踪管理。成立新区土地集约利用评价工作小组，负责考核数据信息汇总、评估工作，对新区集约用地实行量化的评价考核。(www.daowen.com)

第三，强化节约集约用地考核制度。建立新区土地集约利用考核评价制度，探索新形势下建设用地集约高效利用评价考核规范，完善建设用地使用标准控制制度，对土地利用效率低、发展状况差或造成辖区内国土资源违法行为严重和考核指标不能落实的实行问责。要将GDP总量、财政收入、招商引资、生态环境等与土地资源消耗量结合起来，对违法用地问题严重或耕地保护不力的，暂停用地报批并实施问责；对节约集约利用程度高、单位GDP土地资源消耗少的，给予农用地转用指标和资金奖励；将节约集约用地情况列为每年政府年终综合考评的重要内容，凡违法用地、土地闲置浪费严重以及单位面积产出GDP、税收低于平均水平的实行“一票否决”。

第四，完善土地节约集约利用监督机制。节约集约利用土地是新区建设和发展状况好坏的重要指标之一，对福州新区土地集约利用情况的监督，不能只靠国土资源管理部门，还要充分调动规划建设、工商管理和税务等部门监管职责，运用动态巡查、群众举报、网络信息等执法手段进行监督。充分利用遥感、地理信息系统、计算机、网络等先进技术和现代化信息手段，打造用地管理“一张图”模式，建立健全“地上查、天上看、群众报、网上管”的违法行为发现机制，实现对土地利用的即时、全覆盖、全方位的监测监管。

（五）做好耕地占补平衡工作

人口多，耕地少是我国的基本国情，为守住18亿亩耕地红线，实现耕地总量动态平衡目标，《中华人民共和国土地管理法》规定“国家实行占用耕地补偿制度”。耕地占补平衡制度是解决耕地问题，实现政府公共政策预期目的的途径和手段。福州新区存量土地不足，耕地后备资源接近枯竭，实施耕地占补平衡十分必要。要探索实施重大建设项目占补平衡分层级统筹补充，分层次统筹重大建设项目的补充耕地任务。对符合国家战略需要的项目，由国家统筹；对省确定的重大项目，由省统筹；对福州市确定的项目，原则上由福州市负责落实，确实无法落实的可申请国家和省统筹解决。我国《土地法》按规定，建设项目占用耕地实行“先补后占、以补定占、占一补一”，要保质保量，否则建设项目用地无法获批。省域内耕地占补平衡，必须确保补充耕地数量质量双到位，防止“占优补劣”。2017年以来，福州新区一方面通过开展土地整治增加耕地数量，如长乐区、福清市新增耕地面积已超过3千亩；同时，在市域内（闽清、永泰、罗源）调剂了1000亩补充耕地指标；另一方面，为保障福州新区内重点建设项目获批，在省内南平、三明等地购买补充耕地指标5000余亩。福州新区实现耕地占补平衡，不仅确保耕地总量动态平衡，还要提高耕地质量等级。要推行建设占用耕地的耕作层土壤剥离利用工作，保证新增耕地质量等级；实施“沃土工程”，打通土地整治相关政策，有效提高补充耕地的质量和产能；推进农村土地综合整治，确保补充耕地地力的改良和提升。

2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施。跨省域补充耕地国家统筹是一项创新举措，但又是一项政策性强、系统庞杂的工程，需要在国家相关部委统一组织下有规划、有计划、分步骤地进行。也就是说‘跨省域补充耕地国家统筹’不是输出省与输入省之间的关系问题，而是由国家统筹；“交易”涉及资金，也是先上缴中央财政，再由中央财政拨付给输出指标省份。跨省交易资金收取标准；即：“买地”费=（耕地基准价+粮食产能价）×省份调节系数。在5档省份指标调节系数中，福建属二档，调节系数为1。鉴于实现耕地省、市区域内占补平衡有难度，福州新区要积极争取跨省域补充耕地国家统筹。

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