福州新区是福州市优质耕地主要分布区，既要严守耕地红线，又要保证新区建设，这个“两难”选择将长期困扰福州新区的建设和发展。

（一）经济发展与保护耕地矛盾突出，用地形势日趋严峻

“八山一水一分田”是福州市，也是福州新区土地资源现状和特征。福州新区是福州市经济增长的重点区域，但耕地保有量大，区内适宜建设用地与优质耕地高度重合。福州新区范围耕地面积约39.30万亩，基本农田面积约32.55万亩，基本农田保护率高达83%，局部县（市）高达95%以上，这严重影响建设项目用地报批。福州新区滨海新城启动区17平方公里可用的建设用地指标仅剩余2000亩，自启动以来市级财政已投入约92亿元的建设资金；琅岐岛基本农田8000余亩，约占全岛陆域土地10%，且除文旅项目建设用地后，全岛尚余建设用地约6500亩，将在较大程度上影响项目建设。同时，国家对海域使用的管控力度加大，围填海项目难以开展，也使新区的建设要素将愈发地“捉襟见肘”。近年来，由于非农建设占用以及灾毁等，福州新区耕地总量逐年减少，伴随着新区的规划建设，用地指标和补充耕地的压力与日俱增。按规定，建设项目占用耕地实行“占补平衡”保质保量，而且必须“先补后占、以补定占”，否则建设项目用地无法获批；一些基础设施建设项目，由于规模较大，落实不了用地指标；一些急需规划建设的项目，即便安了排用地，也保障不了供地。经济发展与保护耕地矛盾突出。

（二）耕地后备资源日趋减少，补充耕地难度日益增大

福州新区耕地后备资源匮乏，增量土地资源少，数据显示，2018年，福州市新增耕地潜力仅4.7万亩，而新区范围内新增耕地潜力不足1.8万亩，主要集中在山区，可供开发的资源十分有限；不仅后备耕地资源不足，而且可开发利用的土地资源分布不均，耕地占补平衡空间越来越窄。福州新区区位生态敏感性高；地貌类型多样，南北两翼土地沿闽江两岸延伸，地形狭长，土地分块难成片。随着新区建设的不断推进，条件好、易于开发利用的耕地后备资源已被先期开发利用，相对连片的未利用地和废弃地越来越少；可开发的土地资源开发条件差、面积小而分散，或为优质农田不宜开发，补充耕地的难度大、成本高；再加上发展较好的区域，早期建设缺乏统一的规划，很难找到一个大而完整的地块可以用于产业集中规划。以福州临空经济区建设为例，该区域土地现状多为基本农田、林地、水域、山体和村庄，规划范围内涉及生态林9千多亩，基本农田面积4万多亩，用林用地审批存在较大困难，严重制约临空经济区的开发建设，部分企业和项目受土地指标限制，项目工作周期拉长甚至难以动建。耕地占补平衡难以在福州新区内实现，且补充耕地的难度和成本在不断加大；由于没有充足的耕地占补平衡指标，已影响到建设项目用地报批和建设项目落地。

（三）耕地后备资源分布不均，难实现耕地占补质量要求

从地域分布来看，耕地后备资源与耕地占用不相匹配。福州新区内福清、长乐、连江、马尾四个县（市、区），建设占用耕地需求量大，各项建设占用的耕地多为土质较肥沃的优质耕地，位于地势平坦、交通便利、水利条件较好的城镇周围；而耕地后备资源相对充裕的永泰、闽清、闽侯等县，新增耕地的多为质量相对不高的低丘缓坡土地，开发出的耕地质量难以达到被占用耕地的质量；至于农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等新增耕地，也因管理不够规范，存在“占优补劣”现象，难以保证补充耕地的质量。

过去项目建设占用耕地，是“占一补一”，只做数量上的要求。为坚守18亿亩耕地红线，国家实行最严格的耕地保护制度。现在要求“占水地、补水地”，等级匹配，质量相当。这样一来，造地难度加大，购买指标也十分困难，即便有指标，价格也不菲。为了保障发展，福州新区通过省内购买补充耕地指标，为使短时间内以相对较低的成本补充足量的耕地，异地多开发低丘缓坡土地，耕地质量平衡的预期难以实现。(www.daowen.com)

（四）发展布局与规划限制的矛盾，建设用地拓展空间小

规划是统领，福州新区突出规划的引领作用，对标国内外先进城市，引进知名院士、专家领衔的高端规划团队参与新区规划。制订了科学系统的新区规划体系，先后完成了福州新区发展规划、总体规划以及产业规划、滨海新城城市设计等30多个专项规划编制。同时，完成了“多规合一”，形成新区规划“一张蓝图”，为新区健康发展奠定了规划基础。但是编制规划时，一些县（市区）未聘请高级顾问指导，缺乏前瞻性，以至规划与发展需要出现矛盾。在土地利用总体规划上，一些急需规划建设的项目没有布局和安排用地，还有一些城市基础设施建设项目，也因规模过大而未落实规划用地指标。要督促新区范围内各县（市）启动新一轮总体规划及相关专项规划的修编工作，确保在用地布局、规模、重大交通路网等方面保持一致。

一般而言，项目理应跟着规划走，但在实际过程中，往往“规划跟着项目走”，原因在于开发商。近年来，由于招商引资难度持续加大，开发商漫天要价，选址时往往凭意愿圈地，也不在乎基本农田，只要“风水好”；政府受制于开发商，被迫调整规划。早年为鼓励企业增资扩产，新区为重点企业提前预留发展建设用地。如今企业占地多产出少，甚至只占不用地。土地利用布局不尽合理，居住、工业和商业三类用地价格悬殊，导致土地资源不能有效配置；工业区和居民区之间的防护距离未能达到要求，部分区域还出现工业区与居民区混杂建设的现象，工业废气、废水、噪声排放对周边居民造成一定的影响。土地用途管理细碎，农村建设用地占用过大，不符合用地综合发展趋势。这些问题迫切需要通过土地利用管理强化约束、科学规划、统筹管理，倒逼发展方式转型和引导结构功能优化布局。

（五）要素集约节约程度不高，土地利用效率有待提高

福州新区土地资源利用率并不高，新区发展较为强调新增用地拓展，而忽视或者绕开存量用地的更新改造。用增量比用存量更为“简单方便实惠”，而土地节约集约利用方面，缺少激励机制，不少地方仍然倾向于使用建设用地增量。一些所谓的重点项目，圈占大量土地，而迟迟未实质性开发建设；在一些产业园区开发建设中，为实现短期经济增长目标，以低地价为条件，引入一些技术层次不高的产业项目，很快陷入经营困境，加剧了土地资源的浪费。

土地集约利用是国家新区发展的必然选择，中央明确提出，国家级新区要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度。同时，我省《关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》以及《进一步加强房地产市场土地调控的通知》规定了“不得将商品住宅用地与宾馆、酒店、物流、医院、工业、养老、教育、文体娱乐或风景名胜设施等其他用途用地捆绑”，严格的土地政策要求福州新区的区域开发模式需要进行不断探索和优化。新区建设要转变以往以土地换工业的模式，从单一功能主导转向区域融合下的复合功能成长，按照“先地下、后地上”理念，加强各类管道统一布局，做好地下空间利用；增加土地开发的功能混合度，打造以人为本的综合性新区。