（一）国家级新区土地政策

国家级新区拥有各种政策先试先行的权力，适度放权和政策优惠是新区获得优先发展的前提。国家在金融改革、对外开放、财政税收、土地等资源要素使用等方面给予新区一系列优惠政策，但不同新区的优惠政策各有侧重。以土地政策为例，新区土地包括设置用地权限、土地市场规范和创新土地管理制度三个方面。用地权限要求建设用地纳入对应城市土地利用总体规划，实现耕地占补平衡。可分为三个层级：一是用地权限国家层面的倾斜，即国家在编制年度土地计划时给予倾斜，耕地省内范围占补平衡。适用于舟山群岛、贵安、南沙和天府等新区；二是用地省内倾斜，适用于湘江、滇中、江北、长春和哈尔滨等新区；三是用地权限与主体城市协调，适用于兰州、西海岸和福州等新区。在土地市场规范化方面，主要是探索市场机制下的土地流转方式和补偿机制，鼓励民间投资参与土地整理复垦开发。适用于舟山群岛、江北、天府、西海岸、福州新区。可见，不同新区用地权限和土地市场化政策是有差异的。

创新土地管理制度是国家级新区土地政策的主要内容：包括土地开发整理利用试点；实行差别化供地政策；土地管理综合改革试点；探索土地集约利用发展模式；建设用地审批改革试点等。其中，土地集约利用作为重点内容和主要原则，对所有国家级新区都适用。2015年，国家发改委等四部委印发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，强调国家级新区实行节约用地制度和最严格的耕地保护制度，盘活存量，严控增量。一些新区也对节约集约用地模式进行积极的探索，并取得一定成效。如四川天府新区探索城乡建设用地增减挂钩，推进土地管理制度改革；哈尔滨新区在土地开发整理和利用等方面先行先试，探索耕地占补平衡的路径和省域内统筹解决的方法；舟山群岛新区发挥海岛陆海资源优势，因地制宜地统筹山、海、陆资源开发利用。

（二）国家级新区的用地困境

虽然国家级新区要求“严格集约节约利用土地”，但由于规划规模过大、指标争取容易等原因，新区早期建设都存在低密度模式，土地供应结构性宽松，导致土地使用不集约。

1.规划建设用地过大。大部分国家级新区规划人口规模300—500万人，而规划范围面积多在1000平方公里以上，城市建设用地规模300—800平方公里，其中，滨海新区、西海岸新区、金普新区的面积超过2000平方公里。而从新区发展结果看，规模增长目标基本没有实现，如滨海、南沙和天府新区人口年增量为5—15万人，而规划人口年增量为20—35万人左右。贵安新区规划面积为1795平方公里，几乎赶上深圳的面积（深圳全市地域面积仅为1996平方公里），2015年贵安新区GDP只有170亿元，仅为深圳同期的0.97%。新区土地利用集聚效应不显著，用地结构不合理，建设用地扩张速度过快，引发土地外延扩张；尤其城乡接合部占用大量土地，造成了土地浪费与低效利用等问题。

2.土地使用效率较低。新区建设用地普遍较为粗放，闲置土地和低效用地现象层出不穷，如两江和南沙等一些新区的建设用地产出效率都低于所在地市辖区的平均水平。在中西部，一些国家级新区有大量闲置未盘活的土地；而在东部，一些国家级新区还大量使用单层平面标准厂房。一些所谓的重点项目，预留大量土地，却迟迟未推进实质性开发建设。为了实现提升土地资源利用率的目标，开发商往往讨价还价，“跑马圈地”，这加剧了土地资源的浪费。新区发展过于关注新增用地的拓展，忽视甚至放弃存量用地的更新改造，如某新区为上一项目，提出迫切需要新增工业用地，批地报告被否决后，居然发现有12平方公里可以挖潜改造的存量用地。目前，国家级新区“有项目也难落地”成为常态；不仅新区可开发利用地土地资源越来越少，即便用地有指标，因解决不了耕地“占补平衡”，项目也落不了地。

3.体制机制创新不足。国家级新区已经成为区域创新机制体制等的试验区，但新区土地管理制度创新不足，土地利用与开发模式相对滞后。一些新区的土地管理体制未理顺，缺乏统一规划，政出多门、自相矛盾。为实现经济增长目标，一些新区放低土地供应的“门槛”，甚至将土地作为零成本的资源参与市场要素的配置，吸引开发商；在开发建设中，用地结构不合理，用地未批先用、占而不用、非法占用等不法现象突出。我国坚持节约集约用地制度，严控建设用地总规模；实行最严格的耕地保护制度，对建设占用耕地的必须实行先补后占、保量保质、占补平衡，但一些新区对耕地占补平衡“偷工减料”“边占边补、占优补劣”现象十分严重。这反映了地方政府对国家优惠政策和土地资源占用的极大欲望，说明了地方政府的片面“发展观”和干部考核激励制度被扭曲。当新区建设作为“政绩工程”“形象工程”，土地成为地方政府原始资本积累手段时，新区土地的无序扩张和低水平利用状况，就自然而然地形成了。

（三）兄弟省市科学用地的经验借鉴

1.浦东新区深化土地制度创新。[3]长期以来，浦东以承载国家战略为己任，发挥改革“排头兵的排头兵”“先行者的先行者”的重要作用，成为上海城市功能重塑和经济快速发展的强大引擎，是中国改革开放和制度创新的重要试验田。在浦东新区开发开放中，土地管理制度创新发挥了不可磨灭的作用，

一是以综合配套改革为契机，深化土地制度创新。作为国家综合配套改革试点的重点地区之一，浦东新区加快破除城乡二元结构的制度障碍，在城乡土地制度统筹方面进行了有益探索。一方面，在城乡土地利用的产业结构和空间布局上进行调整和优化，推进城乡产业发展和“三个集中”，即借发展高科技、专业化、生态型农业实现农业向规模经营集中；以整合郊区工业园区为切入点，实现工业向园区集中；以深化宅基地置换和复垦工作为抓手，实现农民居住向城镇集中的新突破。另一方面，探索农村土地制度改革，促进农民增收长效机制建立。深化征地制度改革，稳步开展城乡建设用地增减挂钩，探索建立农民集体所有建设用地使用权流转机制，探索耕地占补平衡指标和建设用地指标流转，给集体经济组织和农民更多的发展权和收益权，增加农民财产性收入。

二是以两区合并为转机，推动用地结构调整与布局优化。长期以来，浦东新区发展面临的“瓶颈”主要体现在土地资源的制约，四大国家级开发区通过“七通一平”对土地进行一级开发，剩余的土地资源已经十分有限。2009年4月24日，国务院批复将上海市原南汇区行政区域并入浦东新区。新的浦东新区幅员由原先532.75平方公里增至1210.41平方公里，大了两倍多。浦东新区发展转机随即出现，产业转型与土地开发速度明显加快，在“创新驱动、转型发展”的背景下，浦东进入深度城市化和精细化开发的新阶段。(www.daowen.com)

三是以自贸区建设为引领，推动节约集约用地。上海自贸区成立后，浦东继续创新土地管理制度，坚持节约集约利用土地，深化张江、金桥土地“二次开发”试点，进一步扩大试点范围、试点主体和试点内容，进一步推进产业转型升级。浦东在上海自贸区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策，实行两种或两种以上的土地用途兼容，鼓励存量建设用地通过补缴土地价款等方式转为综合用地，完善存量土地循环利用机制，推动浦东存量工业用地的转型升级。工业用地实施全生命周期管理，探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度，有效提升了土地利用的综合效益。

2.广东土地开发利用新模式。国内对于土地开发主要分两个阶段：即一级开发和二级开发。其中，一级开发是指对区域内土地进行征地、拆迁、安置、整理和部分基础配套；二级开发就是通过对区域内土地履行招拍挂后，进行开发建设和运营。目前地方政府对区域土地开发比较普遍方式是“一级开发+二级联动”。以“土地一级开发+基础设施建设+招商运营”为运作模式，对政府片区项目实施，形成产业综合体。此种模式的弊端在于，时间成本过高。从整个片区的一级开发到基础设施全部建设完成，少说二三年，多则七八年。在目前产业快速集聚、金融业态迅猛兴起的今天，如果按部就班等个三五年，发展的机会就会转瞬即逝。

广东在实践中探索出土地1.5级开发模式。即将区域内基础设施较完备、近期不准备出让、具有升值潜力空间的政府存量的储备土地，短期租赁给承租人进行阶段性开发，建设临时过渡性的或可移动的建筑。待区域内土地预热后，政府根据租赁合同收回土地。2014年，深圳前海就提出了“梯级土地开发模式”的5级模式。各级别具体为：0级是城市开发建设前，建立前海的网络虚拟平台，实现三维展现、虚拟入驻、电子商务、智慧运营、信息服务等；0.5级是进行土地、海域、沟渠等受污染区域的环境整治，为城市建设提供一个好的建设基础；1级是城市基础设施建设，形成城市后续建设运营的结构骨架；1.5级是根据基础设施建设情况和土地开发时序，选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力活动，在建设过程中展现前海未来形象，挖掘土地价值，形成滚动开发；2级即商业、办公、服务配套、居住等地产开发项目和城市建设等。[4]广东东莞等地也试水1.5级开发模式，项目用地采用租赁方式，创新了土地使用方式；待租赁期满后，土地权限释放，便可转向2级开发。

土地1.5级开发优势：一是土地租赁权取得方式。土地1.5级开发项目即可采用协议出让，又可采用招拍挂方式。对于协议方式，需承租人与政府或相关部门签订土地租赁协议；对于招拍挂方式，需履行正常的程序，承租人需要通过竞拍获得租赁权。无论采用何种方式获得租赁权，有一条底线：即未经批准不得改变原有用途。二是土地租赁期限。目前来看，一般为10年以上，最高不超过20年。三是建筑成本较低。土地1.5级开发项目的建筑均为可移动、可装卸的新型建筑材料，且新建筑的楼层较低（最高不超5层），并可根据实际需求进行扩容或缩小，较之以前混凝土建筑，优势不言自明。四是后期继续利用。项目租赁期满后，如果土地租赁性质被解除，原土地用途便可转向二级开发，前期的建筑材料还可循环利用。

3.浙江积极探索耕地占补平衡。[5]一直以来，各地在探索耕地占补平衡的对策时，重心大多放在如何做好“补”的工作上，而对如何控制“占”的研究不深，浙江省从“占”“补”两方面，解决保障发展和保护耕地“两难”问题。

第一个层面，控制项目占用。一是采取行政手段控制占用。突出耕地的资源属性以及稀缺性和战略地位，在国家层面规定可占用耕地项目的基础上，分别制定符合浙江的可占用永久基本农山和一般耕地的项目清单，严格占用耕地项目审批管理。二是采用市场手段遏制企业占用耕地冲动。采用限制占用耕地项目转让、改变用途、对占用耕地项目进行绩效评估等方法，最大限度限制耕地资产属性，提高占用耕地门槛，大幅度提高占用成本，使每一个占用耕地项目都能发挥最大的经济和社会效益。三是采用法律手段减少违法占用耕地行为。加大耕地保护法规建设，严格耕地保护责任追究制度和闲置、荒芜耕地行为的处罚制度，强化国土、农业、法院、检察、公安、检察等部门的协同合作，充分运用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等执法手段，建立健全“天上看、地上查、网上管、群众报”的违法行为发现机制，实现对耕地保护的全天候、全覆盖监测。对违法占用耕地行为，加大监管和处罚力度，采用法律手段减少违法占用耕地的行为。

第二个层面，加大保护现有耕地力度。一是确保保护数量不减少。通过耕地保护经济补偿机制、建设占用耕地审批、耕地占补平衡等一系列制度设计，提高非农业建设占用耕地的成本，加大对耕地保护的补贴力度，引导和促进各类建设节约集约用地，确保现有耕地数量不减少。二是提高耕地的粮食生产能力。增加财政投入，加大对农山水利设施建设和中低产山改造的力度，大力改善和提升耕地农业生产条件，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划，开展标准农山、标准基本农山建设，提高耕地的粮食综合生产能力。三是限制优质耕地的调整和位移。按照空间由近到远、耕地质量等级由高到低的顺序，将标准农山、标准基本农山、粮食生产功能区、现代农业综合园区等优质耕地尤其是交通沿线和城镇周边的优质耕地划入永久基本农山，实现严格管理、永久保护。对于符合法定条件和供地政策，确需调整优质耕地空间位置的，必须报国务院审批，并将同等面积的优质耕地补划为永久基本农山。严格限制优质耕地的调整和位移，确保优质耕地数量不减少、质量有提升。

第三个层面，数质并重，做好补充耕地的管理。一是加大补充耕地力度，确保占一补一，力争占少补多。在保护生态前提下，结合各地土地利用特点，积极推进以土地开发、农村土地综合整治和补充耕地指标交易相结合作为实现一定区域内耕地占补平衡的主要路径，并充分发挥市场对资源的配置作用，鼓励引入企业、个人参与，通过行政与市场手段相结合，积极建立更加完善的土地整治工程工作机制，引导各地探索和实践多种多样的耕地占补平衡实施模式，强化耕地数量和质量占补平衡，确保区域耕地占一补一，力争占少补多。二是加强补充耕地管理，采用先进技术手段，提高补充耕地的质量。大力实施“沃土工程”，采取改、培、保、控的技术路径，开展退化耕地的改良治理、中低产山的培肥、土壤肥力的保护提升、污染耕地的阻控修复等，从而确保补充耕地地力的改良和提升，全面提升耕地质量等级。三是积极探索和完善占补分离的管理模式，鼓励有序进行土地开发。探索从机制体制上改进现有土地开发整理的政策，并以提高粮食生产能力为目标，以提高耕地等级、改善耕作条件和水利设施为主要内容，加大农村土地整治力度。适时深化增减挂钩等一系列制度研究，以适应新形势下国土资源管理的要求。

4.舟山群岛新区破解用地难题。[6]舟山群岛新区因缺少耕地占补平衡指标，省内调剂指标可供统筹调剂的指标数量和耕地质量都难以保障“占补”需求，导致新增建设用地无法报批。为此，舟山市一方面，向上争取用地指标（舟山群岛新区自批复以来，已向国土资源部争取80平方公里建设用地指标）；另一方面，探索实施群岛新区重大建设项目占补平衡分层级统筹补充，分层次统筹重大建设项目的补充耕地任务。对符合国家战略需要的项目，由国家统筹；对浙江省确定的重大项目，由浙江省统筹；对舟山市确定的项目，原则上由舟山市负责落实，确实无法落实的可申请国家和省统筹解决。对国家和省级重大项目以及舟山新区的重大建设项目，可试行开垦海塘建设与造地项目相结合的方式，根据舟山适宜“先建塘、后造地”的客观实际，采取“新建海塘+承诺延时改造”相结合的补充方式。

舟山群岛新区探索“向海要地”，推行建设用地计划指标差别化供给。近年来，舟山市积极向海洋渔业部门争取填海计划指标，通过填海造地为长白特种船舶修造等项目提供了623.1公顷建设空间，目前已有3个项目建成。同时，新区规划明确“对舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理”。

此外，舟山市逐步推进农村宅基地使用等城乡统筹配套改革，拓展新区发展空间。舟山市建设空间有限，但农村、渔村宅基地建设需求旺盛。为了优化海岛城乡建设用地空间布局，舟山市积极研究农村集体建设用地退出机制。通过农村宅基地置换集聚小区公寓房等途径，提高农村居民点集聚水平。目前，已启动实施农房集聚建设项目41个，投入资金19亿元，建成住房5876套，预计解决4420余户农民、渔民住房问题，节约用地3000余亩。