我们将PPP (Public Private Partnership，公私合作伙伴关系)定义为: 私营实体参与基础设施建设或为基础设施供给提供支持，在达成的合同项下，私营实体为基础设施提供服务。PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。PPP是一种非常有效的激励相容的合约安排。它的成本效益取决于设计方案的前期工程和项目交付及收益来源的下游管理相结合的融资结构，所有一切均源于服务补偿机制内在的激励因素以及PPP模式带来的风险转移。一些处在应用PPP模式前沿的国家对其最初的应用更多地集中在“硬经济”领域 (公路、铁路、桥梁、通信、电力)，随后逐步推广到“硬社会”基础设施 (医院、学校、供水、污水处理、监狱)。下面以索菲亚水务和污水处理为例说明PPP的应用。

索菲亚是保加利亚的一个主要城市，该市供水及污水基础设施特许经营项目，是东欧最早基于有限追索权融资的供水特许经营项目之一，被评为年度最佳国际PPP项目 (2001年公私融资奖)。索菲亚的供水体系为拥有120万人口的大城市供水，被认为具有丰厚的收入潜力。该项目至少带来了为期15年的1.5亿美元的资本投资，它由索菲亚市政府牵头，目的是利用私营部门的专业技能和资本，大幅度改进供水服务水平，使之达到欧洲标准，并成功交付。项目开发阶段从2000年10月融资完成开始，历时近30个月，整个过程准备充分，管理有效。该项目得到了欧洲复兴开发银行的支持。在第一轮的资格预审中，有8家意向投标商提交了资格证明文件，然后有4个联合体应邀参与正式投标。投标过程中确保公共和污水服务价格是决定投标者胜出的关键。国际水务公司最终以非常有竞争力的出价获胜，其投标的供水价格按实际计算仅增长15%，且不需要市政府的补贴。在融资完成阶段，索菲亚市政府、欧洲复兴开发银行进行了密切合作，解决了许多技术、商业和财务难题，依据合作伙伴计划，市政府的顾问团尽力保持市政府在谈判时的地位，同时拟定了一份有利于各方的权利义务合同。[3]

长期以来在政企不分垄断经营为主的城市公用事业体制中，政府一直作为公用设施服务的唯一提供者和生产者。实行市场化融资后，政府与生产者的角色分离。在市场化供给的条件下，政府可以不再是服务的生产者，国有企业、民营企业甚至外资企业都可以成为生产者，实现了政企分开。政府在确定生产者的过程中应当引入市场机制，具体可以采取两种方法，一种是政府采购的方式，另一种是授予特许经营权的方式。对于绿化等非经营性服务，可采用前一种方法，通过招投标来确定生产者，而对于供水、污水处理等经营性服务，可采用后一种方法，通过竞争性招标选择投资者或经营者。一些学者认为，竞争与监管是相互排斥的，在竞争市场上需要政府监管，而在被监管市场上则不可能存在高效率的竞争，这种观点过于极端。特许经营的积极意义在于，它通过竞争特许经营权，筛选出最优秀的经营企业，从而提高了市政公用事业的经营效率。就某种角度而言，可以把特许经营权看做是对愿意以最低价格提供公共产品的企业的一种奖励，在投标阶段竞争比较充分的情况下，价格可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。

在图5-3中，假设有4家企业为取得特许经营权而参加竞争性投标，以ACi(Q) 表示第i(i=1，2，3，4) 家企业的平均成本函数。各家企业有不同的成本函数，这是因为每家企业受各自的生产技术等因素制约。在这4家企业参加竞争的情况下，社会福利最大化的最优选择是让第1家企业获得特许经营权，以P1的价格向市场提供产品。这就是最有效的企业以其平均成本或接近平均成本的价格向市场提供产品或服务。(www.daowen.com)

图5-3 特许投标和价格决定

在垄断经营的条件下，政府与所属的企业和事业单位之间主要是一种行政管理关系，而一旦建立了市场化供给机制后，政府作为城市公用设施服务需求的代理人，就可以采用签订合同的方式与服务的提供者建立平等、自愿的民事关系，这种合同包括服务承包合同和特许经营合同两种类型，这两种合同的主要区别在于前者由政府付费，后者由消费者付费。