公共基础设施一词来源于英语中的“public utilities”，从字面上看，也有人将其翻译为公共行业、公共部门，它的准确含义是“提供某种基本的公共服务并且受政府监管的行业”。[5]所谓城市公共基础设施是指由政府组织实施，用于提供并满足市民交通、通信、能源、水电、文体等公共服务的城市市政、公用设施的总称，包括桥隧、水务、能源、环保、绿化、水陆交通等。中华人民共和国成立后，为了保证公用事业提供的稳定性和持续性，相当长的时期内，政府直接承担了公用事业的生产和经营，并通过财政拨款的方式，垄断性负责公用事业的规划、投资、生产与经营。这种大包大揽的方式，由于缺乏竞争，产生了一系列的社会问题。面对公用事业亏损所需的财政补贴不断扩大给政府带来的严重的财政负担，我国开始了公共服务改革，其内容包括政企分开，对公用事业实施民营化等。在我国公用事业改革中，政府职能没有彻底理清，仍将划桨和掌舵揽于一身，要解决这一问题，就必须将政府职能向服务、指导、协调、监督方面转变，在市场经济条件下调动城市利益相关者共同参与城市治理。

在快速城市化的过程中，公用事业设施短缺和产品及服务质量不高是该行业被公众诟病的重要原因，以城市生活污水和垃圾处理行业为例，到2001年底，全国城市污水处理厂452座，排水管道约15.8万公里，城市污水处理率仅为36.5%，其中生活污水二级处理率大约只有百分之十几。大量的生活污水未经处理直接排入城市河道，导致约63%的城市河段受到中度或严重污染。全国生活垃圾处理厂740座，垃圾处理率58.2%，无害化处理率约10%。[6]大量未经处理的垃圾，不仅占用了大量土地，而且造成了严重的土壤、水体和大气污染以及疾病的传播。普遍认为，设施短缺和产品及服务质量不高的主要原因是资金不足和运营效率不高。在政府全额买单的计划体制下，公共财政投入不足不仅体现在建设过程面临巨大资金缺口，还体现在基础网络和终端设施不匹配导致终端设施大量闲置以及维持设施正常运营时的资金缺口。

1. 环保基础设施供需矛盾尖锐

随着城市化进程的加速，据推算，到2020年我国的城市化水平将达到60% ～70%，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增加1000万，这必将对城市公用事业建设形成不断增长的巨大需求。但是，在城市公用事业建设方面，目前仍然存在投资总量不足，投资主体单一，融资渠道狭窄和资金效率不高等问题，要满足日益增长的需求，单纯依靠政府的资金投入是不够的，必须进一步拓宽融资渠道，建立多元化的公用事业投融资机制，这就要求积极推进公用事业的市场化改革。按照国务院2002年发出的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，“十五”期末，50万人口以上的城市，污水处理率应达到60%以上，到2010年，所有设市城市的污水处理不得低于60%，对于直辖市、省会城市、计划单列市、一级重点风景旅游城市则要求更高，不得低于70%，为实现这一目标，全国至少还要新建1000多座城市污水处理厂，总投资将高达2000～3000亿元。[7]水务建设需要的巨额资金，仅靠政府投入难以为继，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营和维护是城市发展的必由之路。

2. 实施市场化运作是解决城市环保基础设施短缺的重要途径

今后城市建设发展的着眼点应当在于开辟城市建设的多元化投融资渠道，全面开放经营性项目建设市场，并推进其市场化进程。过去我们在城市建设中除拍卖土地外，基本没有考虑城市经营问题，在市政设施建设上往往依赖财政投入，导致城市公共设施不完善或有限的公共设施没有充分产生经济效益以及城市建设资金不足。因此，应积极探索引入市场机制参与市政、公用设施建设的路子，逐步将范围扩大到污水处理、垃圾处理、道路保洁、养护和绿化等环境整治工程，以有效解决城市建设资金短缺问题，切实减轻公共财政负担。

近年来，国家出台的一些政策为推进城市公用设施服务市场化提供了必要的政策环境。2005年2月国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，提出要为非公有制经济创造平等、一视同仁的法治环境、政策环境、市场环境，实行一系列鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策措施;支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、公共交通、污水垃圾处理等城市公用事业和基础设施的投资建设和运营。城市公用事业市场化融资后的新特征是使政府管制与市场竞争实现了有机结合。政府对公共服务的责任是城市公用设施服务实施政府管制的理论基础。政府管制是政府对城市公用设施服务市场的直接干预，如政府依据法律法规对城市基础设施的市场准入、价格决定、产品质量和服务条件等加以直接的行政干预。但政府管制并非意味着政府必须直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。在这个过程中可适当引进市场机制，如对非经营性服务，如环卫清洁、绿化园艺等可采用政府采购的方式选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，可通过特许经营权的方式选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。

3. 建立合理的收费机制是城市公共设施建设运营实施市场化运作的前提

长期以来，城市公共设施建设项目被认为属于公共福利，计划经济色彩较浓，通常实行政府定价，不能按照市场供求形成价格。中国真正实施污水处理收费，是在1996年颁布《中华人民共和国污染防治法》之后，并于1997年首先在三河三湖流域城市进行试点。在试点的基础上，原国家计委、建设部和国家环保总局联合印发了《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的意见》，要求全国各城市在供水价格上加收污水处理费，收费标准可以根据当地各方面的承受能力，分步到位。公用设施收费事关社会收入再分配，会直接或间接影响到经济运行，所以要区分纯经营性和准经营性、非经营性两种类型而采取不同的价格管制政策，对于前者基本实行用者付费，对于后者除了采用用者付费外，政府要进行适当的补贴或实行政策优惠。

对于经营城市的提法，有学者认为，不管对“经营”的概念赋予什么新的内涵，政府经营都容易同企业经营混淆，并引起误解，政府的职能不应是经营。经营城市实质上是指城市基础设施建设如何面向市场，不如将其称为“基础设施公用事业市场化”。[8]以往，大多数人认为企业家就是生意人，但是“企业家”一词的真正含义要宽泛得多，1800年法国经济学家萨伊创造了这个词，萨伊认为“企业家是把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方的人”。萨伊所下定义既适用于私营部门，也同样适用于公共部门和自愿者参加的第三部门。[9]经营城市是市场经济不断深入的结果，是城市发展到一定程度的必然产物，从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府的一种必然选择。城市建设的初期是形成城市所必备的功能设施，当城市具有一定规模以后，就有条件依托已有的各种设施开展经营活动。在公共产品需求日益扩张的条件下，改变政府包揽城市建设的做法，建立利用市场经济的办法发展城市的机制，有利于加快城市建设步伐。(www.daowen.com)

[1] 摘自国家发改委价格司2005年在黑龙江省哈尔滨市举办的资源价格管理培训班教材。

[2] 刑福俊，王霞. 试论城市水资源环境与城市经济增长关系. 生态经济， 2001 (9)．

[3] 洪隽. 城市环境保护中的公共价格政策难题及对策. 学习月刊，2009 (2)．

[4] 摘自国家发改委价格司2005年在黑龙江省哈尔滨市举办的资源价格管理培训班教材。

[5] Webster's Unabridged Dictionary. Random House，1998: 1563．

[6] 周林军，宁宇，贾晖. 公共事业市场化问题研究//周林军，曹远征，张智. 中国公用事业改革: 从理论到实践． 北京: 知识产权出版社，2009．

[7] 张会恒. 我国公用事业政府规制的有效性研究. 中国科技大学出版社， 2007: 195．

[8] 明安生. 经营城市质疑. 中国改革报，2001-08-06．

[9] ［美］戴伊·奥斯本，特德. 盖布勒. 改革政府——企业家精神如何改革着公共部门. 周敦仁，等，译. 上海: 上海译文出版社，2006: 4．