1. 公路的公共产品特征

(1) 公路具有明显的外部性。公路具有公共物品的属性，“要想富先修路”是改革开放后我国广大农村的一句流行语。公路的建设会增强物流、人员流动的便利性，势必对沿线经济发展产生重要的推动作用; 公路的使用者由于提高了运输效率，自身可以从中获益，接受运输服务的企业或单位由于降低了生产运输成本或节约了时间成本，也可以从中间接获益，这些都是公路的正外部性。

(2) 收费公路具有一定的排他性。只要在公路技术上稍加限制，如投入少量成本建立收费站点，就可以做到只对付费者开放，很容易实现排他，因此收费公路是一种需要“使用者付费”的物品。

(3) 自然垄断属性。经济学将平均成本持续下降的情形称为自然垄断。基础设施一般具有较高的固定资产投资以及相对较低的可变运营成本的特征，公路是具有网络特性的基础设施。目前我国公路的覆盖率较低，加之存在规模经济的因素，两个城市间存在两条平行的收费公路的情形较少，收费公路仍具有明显的垄断属性。

2. 收费公路的产生

公路是交通基础设施，本是应由政府投资的公共产品。它属于介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，而准公共产品和私人产品具有消费排他的共性，在技术上可以限制消费，只让付费的人得到该产品，而把非付费的人群排除在外。公路的这种准公共产品的特性决定了它可以采用市场收费和政府财政投入这两种补偿机制。

公路桥梁收费是一项古老的政策。在中世纪时，收费公路就开始在欧洲兴起。1663年英国政府允许地方当局或私人修建公路，并以收取通行费的方式进行补偿。1820年英国已经拥有32000公里收费公路，年收费额达到125万英镑。美国也曾经借鉴英国的做法，将收费公路作为发展交通基础设施的一项重要措施，到19世纪中期，全美已有数百个经营收费公路的社团或企业。后来随着铁路的出现，收费公路在竞争中逐渐萎缩，经营收费公路的公司先后倒闭。

自1978年我国改革开放以来，国民经济发展对交通基础设施的需求快速增长，由于中央和一些省级政府财力有限，难以承受公路交通基础设施建设带来的压力，面对公路建设落后于经济与社会发展的矛盾，我国仿效西方国家的做法，允许地方政府或企业投资收费公路建设，高等级公路发展迅速。截至2003年底，通过公路收费方式，全国共筹集公路建设资金8000亿元，建设收费公路里程14.5万公里，约占全世界收费公路总里程的70%。截至2005年底全国建成的高速公路总里程达4.1万多公里，[10]仅次于美国，居世界第二位。

3. 收费公路的类型

(1) 以控制交通流量为目的的收费公路。在大城市交通拥挤区域，价格杠杆是调节供求，控制交通流量的一个好方法。在国外，存在为控制交通流量而收费的公路，实施的区域一般为城市交通拥挤的市中心区，例如英国伦敦出于缓解市中心交通拥挤的考虑，对于限定时段来往于市中心特定区域的车辆每次征收5英镑的拥堵费。目前，北京、上海、深圳等城市正在着手研究收取拥堵费的可行性。今后为解决我国城市道路交通拥挤的难题，可能会实施分时段、分区域的拥堵收费政策，以限制大城市交通高峰期的交通流量。

(2) 贷款或集资修建的公路。《中华人民共和国公路法》规定，(一) 由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路; (二) 由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路; (三) 由国内外经济组织依法投资建成的公路，可以依法收取车辆通行费。目前的收费公路按投资经营模式可划分为政府还贷收费公路和经营性收费公路，从构成比例看，政府还贷收费公路较多，经营性收费公路相对较少。依据技术等级进行划分，又可以将收费公路划分为高速公路、一级、二级公路等不同类型。在我国目前的收费公路中，高速公路、一级公路大致占1/3，二级及以下公路大致占2/3。近年来，全国正逐步取消二级以下公路的收费站，并将相关费用纳入燃油附加税中。

4. 收费公路价格管制的现状及存在的主要问题

公路本应属于国家基础设施，但由于多由建设部门贷款修建，我国从1984年开始实施“贷款修路、收费还贷”政策。从整体上看，这项政策一方面有助于筹集公路建设资金，推动了交通基础设施发展，很大程度上改善了我国公路技术等级结构，另一方面我们还应清醒地看到，收费公路在政府管制方面仍存在一些问题。

(1) 价格管制应考虑的因素和定价方法

《中华人民共和国公路法》第63条规定: “收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。”这是收费公路价格管制的法律依据。

收费公路的价格管制包括制定通行费标准和确定收费年限两方面的内容，供求关系是定价时必须考虑的基本因素。政府价格管制既要考虑供给方的因素，如考虑投资者能否按期归还贷款以及经营者能否获得合理回报率，也要考虑需求方的因素，如果收费标准定得太高则会影响道路使用效率，制定标准和确定收费年限都需考虑社会效益最大化，价格管制的实质是在经营者利益与社会利益间寻求平衡。另一个考虑的因素是交通需求。交通需求管理的目标一是减少公路路面交通出行总量，二是使其在时间和空间上的分布更加均衡。收费作为重要的经济杠杆，可以有效调节交通需求，优化道路资源配置。国内外的实践证明，通过制定合理的收费政策对公路交通需求进行管理是可行的。

我国收费公路尚无统一、成熟的定价方法，实践中常用的是还贷成本反推法和成本加成定价法。

还贷成本反推法是收费公路建设初期普遍采用的方法之一。早期收费公路大多属于收费还贷公路，能否按期还本付息是政府主要关心的问题，还贷成本反推法产生于当时的历史背景。还贷成本反推法也存在一些缺陷，它考虑了实际还贷成本因素，但未将用户的支付能力和支付意愿考虑在内，计算出的收费标准一般会偏高。这种方法目前已不是确定公路收费标准的主要方法。

成本加成定价法是目前我国比较普遍采用的方法。采用该方法拟定的公路定价模型如下:

P——标准车型每车公里支付单价;

I——公路建设成本;

V——全社会平均成本;

T——税金;

N——核定允许经营年限;

L——设计日均车流量;(www.daowen.com)

D——收费公路车辆平均通行距离。

成本加成定价法的第一步是核算成本。如果是政府还贷公路，应将政府投入的资本金从定价成本中予以扣除，如果是经营性公路，则应当是完全成本，它由建设成本、养护和管理等运营成本一并构成。第二步是确定加成比例。建设成本由资本金投资回报，贷款本金利息等构成，税金按政府规定缴纳，是已知的量，其中确定利润率非常关键。

(2) 收费公路存在的主要问题

①由于利益驱动，公路收费站过多，乱收费严重。国家在收费公路管理上缺乏一套规范、系统、全面的政策规定，是造成当前公路收费混乱的一个重要原因。在公路基础设施投入方面，政府财政投入不足，过分依赖收费政策，致使收费公路规模不断膨胀。国家审计署前审计长李金华在向十届全国人大常委会作报告时披露，接受审计的北京、河北等18个省份8.68万公里的收费公路上，不仅有违规设置的收费站158个，违规收费、通过提高收费标准多收费231亿多元，而且有12个省份的35条 (段) 公路收费期过长，收费高出投资成本数倍乃至10倍以上。[11]不同的投资主体，决定了公路建设、收费与地方经济密不可分，导致了地方割据的利益格局。一些地方把公路收费当成了“GDP”增长的重要指标，不顾国家《收费公路管理条例》中“非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站间距不得少于50公里”以及“经营性公路的收费期限，最长不得超过25年”的规定，不仅争设收费站，以至于不足百公里的路段设立了多达3个收费站，而且随意延长收费期限。公路收费站点过多、过密，其弊端显而易见: 一是收费公路定价缺乏统一规则，攀比效应使得收费标准普遍偏高，增加了商品流通和人员流动的成本。二是收费公路衍生出了一系列腐败问题，导致收费公路成为一些地方政府及利益集团牟利的工具。

②价格管制缺乏规范，收费期限行政审批尤为失控。按照《中华人民共和国价格法》的有关规定，公路车辆通行费属重要的“公益性服务价格”，采用政府定价。不仅“应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力”，而且“应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。2004年9月颁布的《收费公路管理条例》也作了相关规定。但全国各地基本没有组织对收费公路车辆通行费收费标准进行公开听证，且其收费标准，通常是由收费的公路业主，根据公路技术等级、投资总额、养护工程、经营管理费用以及交通流量等，自己测算上报交通主管部门，然后经价格、财政部门审核，报本级人民政府审批，存在严重的信息不对称。有关部门对广东省非经营性收费站进行了抽查，结果是在74个收费站中，预测还贷期超过30年的收费站有33个，占到了45%。[12]广深高速1993年通车，由香港和合控股参与投资，是我国高速公路市场化融资较早的外资参与项目，总投资小于100亿元，但据交通部门统计，自2000年之后车辆通行量达20万辆，每年利润高达三四十亿元。[13]

③收费方式落后，引发道路拥挤。《中华人民共和国公路法》明确规定可以设站采取人工收费方式，这也是目前大多数收费公路主要采用的收费方式。近年来大中城市机动车数量增速迅猛，由于缴费车辆多，人工收费速度慢，收费站排长龙引发的交通拥堵逐渐成为政府关注、市民关心的热点问题。公路收费站点过多不仅降低了机动车的通行效率，而且成为超限超载的诱因，也引发了畸形投资取向。此外，一些公路养护部门机构臃肿，收费人员过多提高了公路养护成本。

④价格监督乏力，少数收费公路成为“合法”的暴利。收费公路的价格管制应当遵循成本核算原则。如果收费公路前期投资已收回并获得了合理回报，应该改为免费才对，而实际上并非如此。九江大桥索赔两千万元泄露了一个天大的“秘密”: 2年的收费就已经超过了大桥建设9980万元的总投入。而从大桥1988年6月正式通车到被撞塌，已收费19年。[14]广受媒体抨击的京石高速公路，在盈余近6亿元以后仍在继续收费。[15]造成少数收费公路收回投入后仍长期收费的主要原因是利益驱动和监督缺位，这是局部利益与社会整体利益进行博弈的过程，也是从公众到政府，再从政府到特许经营者等多层次委托代理关系产生的各种矛盾难以调和的体现。

⑤部分早期建设的收费公路已接近饱和状态，快速通道的功能难以发挥。我国早期建设的广深高速、沪宁高速等基本位于经济发达或城市化水平较高的地区，这些地区由于经济发达，物流发达，部分高速路段在高峰期已接近饱和状态，车辆通行速度明显降低，群众对此意见很大。此外交通流量在时间和空间上分布不合理，有限的公路资源得不到充分利用。

[1] 摘自深圳市统计局2007年12月的统计公报。

[2] 赵小平. 价格管理实务. 北京: 中国市场出版社，2005: 492．

[3] 建设部课题组. 市政公用事业改革与发展研究. 北京: 中国建筑工业出版社，2007: 199．

[4] ［美］郝伯特·A. 西蒙. 管理行为——管理组织决策过程的研究. 北京: 北京经济学院出版社，1991．

[5] 吴槐庆，吴慎重. 促进杭州公交优先发展的对策研究. 价格理论与实践，2006 (12)．

[6] 张光远. 停车收费问题浅析. 价格理论与实践，2006 (3)．

[7] 齐峰. 停车收费问题研究——基于城市居民出行方式选择的行为分析.价格理论与实践，2009 (3)．

[8] 浙江日报，2010-08-24 (3)．

[9] 张光远. 停车收费问题浅析. 价格理论与实践，2006 (3)．

[10] 王作涵. 应该大力发展载重无内胎子午线轮胎. 商用汽车，2006 (5)．

[11] 青岛新闻网，2007-07-15．

[12] 2009年5月11日CCTV《新闻30分》曝光。

[13] 深圳新闻网，2010-04-25．

[14] 九江大桥案追问路桥收费制度，中国经济周刊，2007-09-24．

[15] 北京11名人大代表联名建议撤销京石高速公路收费站. 检察日报， 2008-02-04．