1. 城市公交价格管制现状

目前我国城市公交价格管制方式大多是实行政府定价，也有少数城市对某些公交运输方式采用政府指导价。2006年4月至2007年11月，经广东省物价局批准，深圳市宝安、龙岗两区城郊短途客运价格试行政府指导价管理，公交经营企业可在基准价基础上按照“上浮为零、下浮不限”的原则制定具体票价，但基准价的标准不变。大多数省市公交价格的价格管理权限在所在城市价格主管部门。

公交票价形式分为两种: 一种是单一票制，目前大多数城市公交线路采用这种票制; 另一种是累进票制或分段累进票制。也有城市以线路长短划分，如太原市18公里以下的线路1元，18公里以上的线路2元。[2]付费方式则有上车购票、购月票或IC卡、无人售票上车自动投币 (刷卡) 等多种方式。有的城市对公共汽车、电车实施了亏损补贴或普遍服务补贴，有的给予减免税收、养路费、过路费等优惠。

2. 定价的主要方法和依据

各城市的公交票价定价主要是成本加成法，这是按照企业成本资料测算出来的，依据的是“保本微利”的原则，定价的关键指标是人公里基价。深圳的公交票价从2000年开始核定为冷巴人公里基价0.25元，普巴0.17元; 而北京的人公里基价仅为0.1元。相比较其他城市，深圳的票价不仅高于武汉、杭州等国内大城市，更高于上海、广州、北京等发达城市。

3. 国内部分城市市区常规公交线路票价情况

(1) 北京

实行一票制的公交车的票价为1元/人次; 实行分段收费的公交车的起步价为1元，乘坐12公里，12公里以上每增加5公里票价增加0.5元。乘客持普通卡乘车一律打4折，学生持学生卡乘车打2折，购票乘车不打折。

(2) 杭州

公交票价分为一线一价和一线两价两种，一线一价普通车票价为1～2.5元/每人次，一线一价空调车票价为1～5元/每人次; 一线两价普通车票价为1～3元/每人次，空调车票价为2～5元/每人次。在实际运营的公交线路中，1元票价线路占10%，1.5元票价线路占2.9%，2元票价线路占64.4%，2.5元票价线路占8.2%， 3元票价线路占8.8%，4元以上票价线路占5.6%，三四元票价一般是25公里以上的长距离线路。

(3) 上海

普通汽车、电车、双层客车实行一票制票价: 线路长度在13公里以内的线路票价为1.00元/人次; 线路长度在13公里以上的线路票价为1.50元/人次。

空调汽车、电车、双层客车实行一票制票价: 2.00元/人次。(www.daowen.com)

(4) 广州

广州市常规公交普遍实行一票制: 非空调车票价为1元/人次、空调车票价为2元/人次; 营运里程超过20公里的线路，非空调车票价为2元/人次、空调车票价为4元/人次。

4. 目前城市公交价格管制尚有以下不足

(1) 政府与市场的边界不够清晰

一直以来财政补偿与价格补偿的范围和界线未能得到明确合理的划分。公交企业作为提供准公共产品的城市重要基础产业，其定位一直不清晰。一方面近年来有些地方政府为了减轻财政负担，陆续将公交企业推向市场，对原有国有公交企业进行了改制，有些已股份化，实行企业化经营。另一方面当需要提供公益性服务时又要求公交企业承担各种社会义务，如为偏僻地区开通运营线路，组织开展社会公益活动，对残疾人、老年人实行免费或优惠等。由于长期以来企业定位不清，直接造成了政府与企业的责任不清，缺位和越位同时存在，如普遍服务义务按理本该由政府承担，但一些地方政府往往要求企业承担。企业也会以此向政府索要优惠政策，如减免税费、过路桥费以及无偿划拨土地等。

(2) 政府投入不足，市场化带来负面影响

深圳公交行业市场化较早，截至2007年底，深圳市有常规公交企业38家，其中: 国有全资企业5家，国有控股企业10家，民营及其他企业23家; 有公交线路471条，其中: 一票制线路253条，分段票制线路218条，分段票制线路平均里程38.06公里; 有公交大巴9906台，90%以上为冷巴。深圳大学相关专业机构的调查结果显示，乘客单次出行费用的分布情况为: 3 元以下占38.19%，3～6元占49.94%，6元以上占11.87%。长期以来，城市财政的支出结构是以经济建设投资和行政管理支出为主，而以提供公共产品为主的公共财政体制建设相对滞后，体现在公交改革方向上，就是甩包袱，减少财政对公交的补贴。2006年4月建设部对全国125个城市的调查显示，在公共交通设施建设和车辆更新方面得不到政府资金和政策扶持的城市占城市总数的56.4%; 未能得到政府财政补贴的占35.9%。[3]深圳市早在2000年就基本取消了公交财政补贴。公交过度市场化让市民无法享受到低廉的票价和理想的服务，公交市场化导致企业一味追求利润。由于深圳公交企业众多，各企业的性质、背景、利益不同，很难执行政府同一指令的政策。众多企业之间存在的利益差异，不仅给“深圳通” (IC卡) 的推广带来了难度，而且也给相关优惠政策的推广设置了障碍，因此“一卡通深圳”的美好愿望始终未能实现。为抢占高端市场，深圳市的公交车辆越来越“高档”，无形中增加了企业的投资和成本。而这些问题所带来的直接后果，就是票价居高不下，服务难以提高。在深圳，特区内的票价还可以接受，一旦跨越特区内外，就要七八元甚至十几元的“进城”票价，很多市民反映公交票价太贵。提倡公交优先、鼓励市民公交出行应是未来城市发展策略的重要内容，但是高居全国之首的公交票价阻碍了公交优先的步伐。

深圳公交的市场化一般采用招投标授予公交公司线路经营权，并签订委托合同的模式。在该模式中，深圳市政府交通行政部门与公交线路经营者是委托—代理关系，作为代理人的公交线路经营者应按照合同规定行使代理权，不得与委托人的利益相抵触。然而在现实中，情况却并非如此，线路经营者是独立的经济人，它的行为导向是追求自身利益的最大化。起初线路经营者为了获得政府的公交线路经营权会设法对公司进行形象上的包装，而将不良的信息隐藏起来，政府的交通行政部门要对各公交企业的能力、素质以及专业技术情况进行全面了解和监控的难度很大，存在严重的信息不对称。由于政府交通行政部门面临的信息不对称的制约以及人类的有限理性，难以定出一个完备的合约。有限理性最早由西蒙提出，它是指人们虽然主观上企图达到完全理性，但实际上人们只能做到有限理性。[4]在公交票价乱涨价的背后存在政府部门，包括交通和物价部门惩罚企业违规的成本很高，违约所带来的利益远远超过遵守合同的利益，因此公交企业会选择“违约”。前些年深圳市康达尔(集团) 运输有限公司868公交线路的票价存在不执行政府定价、分段和全程均多收票价的情况，乱收费情形严重，深圳电视台还多次进行了曝光。2008年8月28日，深圳市、区两级价格执法机构与龙岗交通局开展了联合行动，兵分多路不分时段，上路突击抽查深圳市康达尔 (集团) 运输有限公司868公交线路的票价执行情况。经消费者举证和价格执法人员调查，4名售票员涉嫌对17名乘客超标准收费76元。按照有关价格法律、法规，对于不执行政府定价和政府指导价的价格违法行为必须先责令有关经营者将多收价款退还给原交费者，才能进入一般程序的行政处罚。国务院颁布的《价格违法行为行政处罚规定》规定，经营者不执行政府指导价、政府定价，有本规定第九条列举的行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处以违法所得5倍以下的罚款。政府部门此次行政执法成本很高，当天物价、交通部门共出动执法人员18人，执法车辆4部，共检查4辆公交车，现场向138位乘客询问、制作问讯笔录26份、摄像、摄影提取相关证据，忙了整整一下午，而对违规企业的最高处罚额度只能是380元，企业的价格违法成本很低，对价格违法行为完全起不到震慑作用。深圳公交市场化导致企业之间恶性竞争，追求利润最大化，以致企业在票价、服务上“做文章”，而且平常由于关外公交公司竞争激烈，经常降价经营，但一到“黄金周”或重大节日关外公交公司就会趁机涨价，以致深圳公交出现了逢节日必涨的怪象。

(3) 公交票价未能完全体现公益性，公交出行费用相对较高

如深圳市2000年制定的票价基本上没有考虑政府财政补贴因素，仅对学生乘车给予优惠和老年人、残疾军人等特殊群体免费乘车给予财政补贴。深圳市的公交换乘系数为1.26，相比国际标准换乘系数 (1.50) 低了0.24，在全国各大城市处于较低水平。换乘 (尤其是短途换乘) 费用过高是市民反映公交票价偏高的焦点之一。深圳有关调查机构的数据显示，2007年深圳市民每月公交支出竟然占月收入的15% ～25%，而东京、纽约、汉城、香港等国际性城市该项指标值为5% ～7%。乘客对分段线路票价感觉偏高的主要原因有四: 一是计价方式不当。现行分段线路票价在人公里基价转换为线路票价时规定: 起步价2元，按照0.25元/人公里的基价，可以乘坐8公里，超过8公里后，票价以每4公里为一段，每一段按1元递进。也就是说，乘客只要进入下一段，就要按照全段收费，人公里基价不是平均价，很多乘客支付的是远高于规定的基价标准的车费，显然不合理。二是0.25元/人公里的基价标准偏高。深圳市物价局价格认证中心对巴士集团龙岗分公司2004、2005、2006年度经营状况的审核结果显示，单位人公里成本三年平均数为0.2098元，计6%的成本利润率后为人公里基价0.2224元; 而巴士集团2004—2006年三年的人公里成本为0.1795元、人公里基价为0.1903元。因此，基价在0.19～0.22元/人公里范围内确定比较合适。三是公交线路非直线系数偏高。2007年深圳市公交线路平均非直线系数为1.87，超过《城市道路交通规划设计规范》所规定的1.4的水平。线路绕弯是造成票价偏高的重要原因。四是票价较为廉价的普巴数量较少，已基本退出市场。

(4) 价格机制不协调，上游价格上涨对公交企业产生了巨大压力

一方面，各级政府在价格管制上往往强调公益性，从考虑居民承受能力的角度出发，严格控制公交服务价格的上调，较少依据成本变化及时调整公交票价。另一方面公交企业的车辆、燃料、原材料等已经市场化，上游价格变化势必引起公交企业成本产生联动效应，所以难以解决市场调节与政府管制两种机制的协调问题。近年来油价不断上涨，公益性支出增加，新辟小区、冷僻地区的新线开通和夜晚通宵班车的开通，导致公交营运成本上升。据杭州市公交公司的统计数据，1995年至2007年的12年间，运送每人次的成本从0.442元上升到2.035元，增长了3.58倍。[5]深圳公交改革前公交企业拥有市场主体的身份，却戴着“公益性”的帽子，这使深圳公交企业的处境颇为尴尬。随着近年来油价的不断上涨、公交车购买成本的增加以及公交企业之间竞争的激烈，这种尴尬身份导致的运营困难越来越明显。燃油价格的一再上涨带来了公交企业的高成本运营，深圳公交企业的利润大幅度下降。以深圳深展巴士有限公司为例，因为油价上涨，加之公交公司的人工成本、社保标准都在上升，从2007年1月至6月的统计数据来看，公司的运营成本比2006年上升了385万元。