对于一般竞争企业来说，为了维持企业持续经营，产品价格不应低于平均成本，而根据经济学的基本原理，只有当价格等于边际成本时，社会总福利才会达到最大。但是供水、供电等垄断企业若完全按边际成本定价，企业就会出现巨额亏损。因此政府必须加以补贴，但这容易产生寻租行为。若按平均成本定价，因为信息不对称难以准确计算垄断企业的成本，将直接导致垄断企业为了抬高价格而不惜虚报成本。公共产品定价的两难选择，在经济学界产生了关于政府管制的争论。公共利益论者认为对于自然垄断行业进行政府管制有利于公共利益; 而俘获论者认为政府对垄断的管制会使垄断企业反过来“俘获”管制者，反而会助长企业的垄断地位。

现阶段，《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》) 是我国各级政府对公共产品价格进行监管的主要依据，《价格法》第二条给出了调整的范围:“本法所指价格包括商品价格和服务价格。”服务价格也就是通常意义上所说的收费。收费可以分为行政事业性收费和经营服务性收费。但《价格法》没有明确规定公共产品价格的监管原则、监管机制和定价方法等，缺乏针对性和操作性。现阶段，大多数公用事业企业仍具有明显的政企合一特征，一些公用事业产品直接由政府的职能部门提供，如铁路、电力、邮政等部门还存在着经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者。政企不分容易导致公用事业由自然垄断演变为行政垄断，使企业更加缺乏竞争压力，造成低效率、高成本。另外由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格形成缺乏规范，更难以由市场形成价格。

1. 成本加成定价法

在电信、电力、自来水等垄断行业，传统价格管制是投资回报率管制 (Rate-of-Return Regulation)，或者说成本加成定价 (Cost-Plus Pricing) 法。目前，许多城市的公用事业基本上采取成本加成定价法，即以企业的实际成本为基础，加上一定的利润。其目的在于垄断企业的投入、产出和定价都必须满足基于资本投资的公平投资回报率。这可以确保垄断企业以能补偿其运行成本，且能使资本投资得到公平报酬的价格，来提供社会需要的产品或服务。对于需求高速增长，需要大规模投资的垄断行业，投资回报率管制确实能发挥积极作用。

成本加成法也存在缺陷。主要表现为: 一是被管制企业缺乏成本最小化的激励，容易产生低效率问题，企业不存在提高生产效率的激励机制。这样一来被管制的企业就没有足够的动力去降低成本。由于国有企业在特定的地域范围内具有独家或极少数家企业垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”，在利润率一定的情况下，企业降低成本就意味着降低价格。因此，以企业实际成本作为政府定价的基础就不能促使企业努力降低成本，反而会刺激企业增加成本或虚报成本，从而产生A-J效应，这就必然导致过度投资和生产经营效率下降。二是信息不对称，监管的难度大。我国公共产品价格管制一般采取企业申报、政府审批的形式。在这种形式下，政府监管部门与公用企业之间存在着严重的信息不对称现象。公共产品的调定价大多沿用成本加成定价法，它与市场竞争形成价格截然不同。由于价格主管部门不参与市场准入、需求管理，对企业运行成本也缺乏监控，要甄别企业上报成本的合理性和真实性难度很大。在缺乏竞争和成本约束的情况下，提供公共产品的企业缺乏降低生产成本的激励机制，相反由于利益驱动，容易造成公共产品价格随着成本的增加而提高，导致“提高成本—企业亏损—提高价格—提高成本”的恶性循环。三是价格形成过程缺乏有效的监督约束机制。管制者是以垄断企业的个别成本作为定价依据的，具有类似实报实销的性质。政府有关部门进行成本审核时，主要参考企业上报的调价前或执行期成本，属于事后监管，这种价格管制机制难以发挥刺激企业提高生产效率的功效。政府虽然规定重要公共产品的价格调整前必须举行听证会，但对听证代表的遴选程序、标准、数量和比例等重要事项未做明确规定。在公共产品领域，与自然垄断企业相比，消费者中专家学者、知识分子代表与市民代表、打工者均有不同倾向的调价方案，分散的消费者利益集团在长时期内成为管制博弈的输家。大部分听证会的结果都有利于垄断企业，调高的项目远远多于调低项目，价格听证会变成了“涨价会”，进入了“逢听必涨”的怪圈。

2. 价格上限管制方式(www.daowen.com)

传统价格管制失灵的本质原因在于其难以克服内在的信息不对称与激励机制失灵问题。20世纪70年代以来，现代管制理论开始大量吸收信息经济学和激励理论的前沿成果，试图解决信息不对称和激励机制失灵问题，发达国家出现了激励性管制，如价格上限管制、利润分享管制等，其中应用最普遍的是价格上限管制 (Price-Cap Regulation)。价格上限管制是政府行政部门对某种商品的市场价格实施最高限价的政策。价格上限管制采用的是RPI-X模型，RPI是指通货膨胀率，也称为零售价格指数 (Retail Price Index)， X则是由管制者确定的，是指被管制行业企业在一定时期内应有的生产效率增长率。如果某年通货膨胀率是6%，X固定为3%，那么企业产品价格上涨的最高幅度为3%。RPI-X模型把公共产品价格与物价指数和劳动生产率结合在一起，克服了成本加成管制没有激励机制的缺点，价格上限管制方式的特点在于将公共产品价格的变化与企业的实际成本实现了脱钩，可避免信息不对称引发的定价中成本的水分，还可有效促进企业提高经济效率。

价格上限管制与成本加成管制具有根本性的区别，表现为从利润水平管制向价格水平管制的转换，在成本加成管制下，提高成本的风险由消费者来承担，因而企业没有降低成本的动力。而在价格上限管制下，由公用企业来承担相应风险，因而会激励企业采取各种有效措施降低生产经营成本，提高生产效率。

[1] 植草益. 微观规制经济学. 北京: 中国发展出版社，1992: 1-2．

[2] 刘丽杭. 医疗服务价格规制理论与政策研究. 长沙: 中南大学出版社， 2007: 13．