就外部生存环境对法律的影响而言，国有资本经营预算制度的确可以称得上是国有资产管理体制和国有公司治理模式对法律的新需求。虽然从2007年以来全国范围内国有资本经营预算制度的试点已经就其基本问题在经济学界达成了共识，2008年的《企业国有资产法》也对其进行了原则性的规定，但不可否认的是，在法律调整的诸多方面，预算的各个关键环节都暴露出不少问题。[22]尽管如此，考虑到国有资产主要以国有企业的形式存在，而国有企业又不断历经公司制度的改革，如此超大体量又如此复杂的国有资本，其管理必然对国有资本经营预算有强烈的需求。笔者以为，将国有公司经理人薪酬管理纳入国有资本经营预算管理的范畴，不但可以充实和完善国有资本经营预算制度，更实际的作用是，可以使得国有公司在自身经营管理中更加注重预算环节，使其能够以预算评价公司绩效，从而完成对经理人的薪酬激励。

现实的情况是，历经30多个年头的改革，现代企业制度——公司制，已经作为主要的改革手段和制度建设目标而在国有企业中全面推行，而“国有股权”也成了政府控制和运作国有资本的新工具和新利器。国有股权如何科学而有效率地行使便成了法学家和经济学家共同热衷的话题。同时，政企之间改变了计划经济时期直接的行政命令形式，而逐渐过渡到一种“出资人”式管理的新型法律状态。为了避免政府对国有公司的直接干预，相关法律法规不断地规制政府对国有公司“管人，管事，管资”，设立了从中央到地方的各级国资委来履行国有股权出资人的角色。这一系列公司制框架下的改革，导致的当然结果是国有企业经营自主权的不断扩大，相对计划经济时期，国有公司的效益不断提高。但负面影响是出资人管理不善，股东监督缺位，经营者对公司的控制越来越强化。随着日后国家调整经济布局，经理人很容易在国有资本频繁流动的过程中窃取国有资本的价值以致国有资本流失，各种问题频露。由此可见，经理人控制的国有公司，将大大增加国有资本的经营运作风险，因此，如何控制国有公司的经理人就成为国家股东权益保障的最关键一环。[23]

实证研究已经论证了，由于结构复杂，信息不对称，代理问题严重等诸多原因，国有公司在经营预算环节往往容易采用宽松的预算来为经理人绩效考核留余地。而如若将国有公司经理人薪酬管理纳入国有资本经营预算的范畴，则可以从股东利益出发来控制公司的预算宽严，从而间接控制国有公司经理人。同时，采用国有资本经营预算的方式来管理和控制国有公司经理人，其手段属于经济调节而非行政控制，无碍于政企剥离的初衷。国有股东的特殊性以及国有资本的控制性使得一般股份公司的预算制度难以在国有公司起到实质性的企业绩效评价作用，国有公司显然需要一个直接针对经营性国有资本收益的公共财政来设计它的预算制度，才能真正地贯彻公平和效益的原则。笔者认为，将国有公司经理人薪酬管理纳入国有资本经营预算管理的范畴不仅适应了现行体制下政企关系的调整需求，同时，可以很好利用预算对国有资本的管理和监督功能，为国家股东提供对国有企业经理人行为控制和约束的手段。当然，对于有能力的经理人，预算制度也能够起到很好的激励和鞭策作用。国家股东和董事会能通过预算制度清楚地看到国有资本运作的成果，并用相应的报酬奖励公司经理人。也就是说，国有资本预算制度能够成为国有公司绩效评价的利器，将国有公司经理人的现金报酬与公司业绩紧密地联系在一起，从而成为衡量现行经营管理体制下国有公司进行经理人激励的标准和工具。(www.daowen.com)

当然，就目前试点的情况而言，国有资本经营预算法律制度还有很多地方需要完善。其本身并不能立刻在实践层面解决国有公司经理人激励方面的难题。笔者只是尝试在此提出一个构想或者说针对国有资本经营预算法律制度构建了一个改革方向。有学者认为，国有资本经营预算关系包括两层关系，一是企业国有资产出资人与所出资企业之间的利润分配关系，二是政府财政部门与国家出资企业之间就国有资本收益上交而产生的预算管理关系。因此，该学者提出，国有资本预算法律制度应该为公司化国有资本提供更加科学的预算编制办法，并在法律层面要求国有公司执行，这一方面保证了国家出资企业的利润分配，另一方面也在不侵犯企业自主权的框架内提供了足够的监管。[24]笔者以为，国有资本经营预算关系除了上述两种关系外，还包括国家股东与公司经理人之间的绩效评价关系，这就在预算编制方法上提出了更高的要求。目前，增量预算仍然是政府预算编制的主要方法，但这一方法的最大弊端在于肯定了上年度预算的合理性，但企业管理方式和市场环境并不是一成不变的，因此不能适用该预算方式来评价公司绩效。[25]所以，在这个层面上，笔者不得不强调，能够将国有公司经理人薪酬管理纳入国有资本经营预算管理的范畴，从而利用强化预算来形成科学合理的国有公司经理人激励体系，进而推进国有公司的发展的关键在于能够通过现行制度的改革为国有资本经营预算提供科学合理的编制方法，而这一方法还需要大量的理论、实证研究来设计和检验。同时，在预算计算和决策过程中出现的权力寻租，监管虚置等问题也亟须解决，这都对国有资本经营预算的法律调整目标提出了很大的挑战。