国有企业高管约束机制的发展历程经历了“强约束，弱激励”到“强激励，弱约束”的两种思路的转换。早期国有企业的原料采购、产品销售、利润分配等生产经营事项以及企业财务和人事都完全被政府所控制，企业经营者可以自由决策的范围很小。20世纪80年代后期，为了刺激国有企业的经营效益，国家开始实行“放权让利”“利改税”“承包制”“政企分开”“股份制试点”“所有权和经营权分离”等一系列产权改革措施，转换经营思路，建立现代化公司制企业。政府试图通过放松监管，激励个人的方式，给予企业负责人充分的自主经营权来最大限度地提高企业的经济效益。从某种程度上来讲，虽然离理想的经理激励模式相去甚远，但很明显，主流的改革思路已经有了变化。这一时期大量新自由主义经济学家开始重点研究高管的激励问题，而忽视了约束机制的构建。

20世纪90年代中后期以来，中国国有企业的公司治理状况最明显的就是内部人分享和内部人控制[35]。造成这种局面的重要原因即是董事会对经理无法起到正常的约束作用。《OECD国有企业公司治理指引》注释在其第6章第2条提出：“在一些国家，公司的经理层与拥有所有权职能的机构或者直接与政府形成紧密联系。国有企业的高级经理倾向于绕开公司董事会直接向拥有所有权职能的机构或者政府汇报工作。”[36]

从博弈论的角度分析经理控制的现象，会发现政府成了董事会和经理博弈双方的终极裁判者，破坏了两者本应有的制衡状态。首先，虽然20世纪90年代以后政府行政主管部门直接聘任国有企业经理的情况已经大为减少，董事会聘任经理的现代企业制度已经普及。然而，在由中央或者地方国有资产监督管理机构履行出资人职责的大型国有企业聘任经理的实际过程中，政府仍然起了决定性作用，国有企业经理的升迁大权和前途命运仍由行政机构所掌控。在这样的环境下，董事会根本无法与经理进行博弈，换句话说，企业没有办法根据经理经营企业的好坏来自由决定经理的去留。因此，在经理与董事会的博弈关系中，由于政府的介入，董事会的退出成本极高。另一方面，虽然从某种意义上而言，政府对经理的威慑力很大，但是这样威慑更多的像是达摩克利斯之剑，虽然长悬于企业经营者的头顶但却并不那么容易掉下来，除非企业出现难以掩饰的极其严重的问题和困难。政府虽然控制经理，但却往往不了解企业经营，很容易出现信息不对称的现象，再加上权力寻租、利益勾结，经理具有“俘获”监督部门的动力和高度的可能性。所以，在现实生活中，经常会出现某国有公司经理在搞垮一家国有企业后继续换一家国有企业担任领导职位的情况。另外，“软约束”还体现在高管约束的制度供给不足与滞后上，比如，2015年1月实施的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，虽然明确了企业负责人绩效薪酬的计算公式，但却没有规定相应的惩处措施。《办法》属于行政法规，立法层级低，仅规定各省、自治区、直辖市国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级国有资产监督管理机构对国家出资企业负责人的经营业绩考核，可参照本办法执行，强制性弱。(www.daowen.com)

国有企业的改革方向是建立现代化的公司制度，按英美公司治理结构的一元模式是指股东会-董事会治理，按大陆法模式则是以股东会-监事会-董事会等机构间的制衡机制治理。而目前的国有企业虽按《公司法》设置了上述公司机构，但从人事制度上就可以看出，政府和公司的党委部门成了凌驾于公司董事会和股东会的超然力量。20世纪90年代以后，发展的主流趋势转变，政府不断向企业放权，强激励的取向意识有意无意地压制了约束机制的发展。再加上政府本身由于权力寻租和信息不对称原因导致的约束不能，在放权过程中，行政管理权大大减少的同时也一并放弃了国有资产出资人的职能，导致国有股东缺位。同时，受制于理论认识的欠缺和国有资产管理体系的不健全，良性的公司治理模式并未在国有公司形成，无法寄希望于行政权力撤去后公司的约束机制发挥作用，直接的结果必然是国有企业营业者拥有无上的权力。“顾郎之争”[37]的历史背后，不光是国有资产流失问题[38]闹得沸沸扬扬，更应该引起学界深思的是如何建立良好完备的公司治理制度的问题。