这个问题与一般公司在经理的人事问题上有相似的地方，只不过，在如央企一般的大型国有企业[27]，表现得尤为严重。“路径依赖”是在1973年由诺思（D.North）和托马斯（R.Thomas）提出来：“通常指的是在制度变迁过程中，一个时期的制度选择会受制于前一时期甚至最初时期的制度安排，并影响到下一时期乃至整个未来的制度安排，因此制度演变规律是，后一个环节对前面的环节具有依赖性。”[28]中国国有企业的改革迄今为止走的都是一条渐进式的道路，这也就更加强化了国有企业的改革和发展受到很深的历史痕迹的影响。在大型国有企业的人事改革上尤其如此，这些企业一部分因为政治安全和法律的原因必须由政府掌控人事，另一部分则是由于体制因素的制约和依赖，暂时没有完全转换公司制的思维模式，仍然采用行政命令的方式干预企业的人事管理。

“在国家控股的公司中，高级管理人员是由政府部门直接任命的，并且在很多情况下，党的组织系统对公司高级管理人员的产生具有决定性的作用。”[29]在《中国数字报告》中，笔者发现1993年至2003年之间，国有公司的经营者（所有类型企业）获得职位的途径主要是通过“组织任命”的方式，最高时期达到75%，虽然这一数字从1998年开始下降，但一直徘徊在40%到50%的大比例状态。[30]并且，政企分开以来，企业的产权问题在一段时间以来一直困扰着企业的股份制改革。改革没有解决国家如何以股东身份经营管理企业的问题，行政权的触手仍旧在企业内部延伸。党政机构的组织部门并不曾承担公司经营不利的责任，其对人事权的控制基础只能是基于行政命令而不能说是股东权的行使。自然而然的，被政府任命的公司经营者们就享有了行政级别和待遇，被称为“官员经理”。[31]

2003年的一项调查表明，来自政府部门的监督对于企业经营者的行为具有相当大的约束力，是制约公司经营者的绝对力量。[32]在国有企业中，高达37%的企业认为上级主管部门是最有效的监督部门，另外21.8%认为外部审计部门的监督最为有效，这两项合计达到53.4%。而认为董事会监督有效的仅为4.2%，更不用说监事会了。2006年以前，在中国设立股份有限公司需要经过省级以上人民政府的批准，是非常困难的。据统计，中国到2005年为止大概只有5000家股份有限公司，其中绝大部分都是国有控股企业。按照公司法理论，股份有限公司的公司治理结构应该是最健全、最有效的，然而即使在股份有限公司，董事会对经理的约束效果也不好。具体数据参见表2-2。

表2-2　企业经营者认为对其行为构成最有效监督的部门（%）[33](www.daowen.com)

（本表来源：《中国企业家成长与发展报告》）。

显而易见，政府的行政部门从内部和外部对国有企业的监督管理是制约企业经理的最重要力量，即使在股权多元化的股份公司也是如此。并且上文已经表述过，政府对企业的约束依靠的是其行政权力而不是以国有资产出资人的身份，这就很难摆脱国有企业的政治依赖性，严重阻碍了国有企业商业化发展的努力。并且，由行政任命和党管干部原则带来的路径依赖，严重制约了经理自身经营素质的提高，再加上行政干预打破了公司固有制约机制的平衡。在经理素质参差不齐、董事会力量薄弱的国有公司，即使有再好的激励制度，经理也会因为“心有余而力不足”造成国有公司的悲剧。[34]