（一）基本案情

本案涉及中国对于外国电子支付服务提供者采取的一系列措施，共涉及中方19项措施。2010年9月15日，美国请求根据DSU第1条、第4条和GATS第22条与中国进行磋商。指控中国实施的与电子支付服务有关的措施违反了中国在《服务贸易总协定》（GATS）中的具体承诺。

2011年2月11日，美国要求根据DSU第6条的标准职权范围设立专家组。3月25日设立了专家组。2011年6月23日，美国请总干事决定专家组的组成。

在该案审理过程中，美国指控中国相关法律、法规中存在的下列要求违反GATS第16条市场准入和第17条国民待遇规定：（1）强制要求使用中国银联（“银联”）和／或将银联作为境内为以人民币计价和支付的所有银行卡交易提供电子支付服务（EPS）的唯一提供商（“唯一提供商要求”sole supplier requirements）；（2）禁止使用非银联银行卡进行异地、跨行或行内交易（“异地／跨行禁令”cross-region／inter-bank prohibitions）；（3）要求在中国境内发行的所有银行卡标注银联标识（“发卡机构要求”issuer requirements）；（4）要求中国境内所有商户的银行卡处理设备、所有的自动柜员机（ATMs）及所有的销售点（POS）终端受理银联标识的银行卡（“终端设备要求”terminal equipment requirements）；（5）要求所有收单机构标注银联标识并且能够受理所有带有银联标识的银行卡（“收单机构要求”acquirer requirements）；（6）有关在中国、香港和澳门的银行卡电子交易的要求（“香港／澳门要求”，Hong Kong／Macao requirements）^〔16〕。

美国起诉中国的措施均指中国相关法律文件中有关中国银联及其提供的服务。中国银联是一家股份制有限公司，主要业务范围是建设和运营银行卡跨行交易清算系统基础设施、推广统一的银行卡标准规范、提供高效的跨行信息交换、清算数据处理、风险防范等基础服务。即中国银联是一家提供银行卡在不同银行间的电子转接清算服务的银行卡组织^〔17〕。美国提起诉讼的理由和根据是有关银行卡组织提供的转接清算服务的市场准入问题。

中国针对美国的起诉提出釜底抽薪式的抗辩，提出中国的《服务贸易承诺表》根本就没有承诺开放银行卡组织提供的转接清算服务。专家组经过复杂的解释，最终裁定中国政府承诺开放美国提出的中国银联从事的“电子转接清算”服务属于中国《服务贸易承诺表》第7类金融服务中B“银行业及其他金融服务业”中（d）项“所有支付和汇划服务”^〔18〕，并且中国在模式三“商业存在”栏目对“电子转接清算”服务，在市场准入和国民待遇中的限制条件为“外资金融机构在申请前已在中国3年营业、连续2年盈利”，其他并无限制^〔19〕。

专家组最后作出WTO裁决认为：（1）中国没有要求境内人民币银行卡交易强制使用中国银联，或使中国银联成为唯一的电子支付服务提供者；没有在跨地区或跨银行的交易中禁止使用非银联卡。（2）除“香港／澳门要求”外，对“发卡机构要求”“终端设备要求”“收单机构要求”，美国没有证据证明中国违反了GATS第16条有关市场准入的规定；但中国的要求违反了GATS第17条有关国民待遇的规定。WTO裁决要求中国修改与WTO规则不一致的措施，以符合包括《服务贸易承诺表》在内的WTO规则。

本案中，中方的胜诉点在于专家组驳回了美方关于中国银联市场垄断地位的起诉，认定涉案措施没有禁止外国电子转接清算服务提供商进入中国市场；驳回了美方关于外国电子转接清算服务提供商可以通过跨境方式提供服务的主张；美方的胜诉点在于专家组裁定中国银联从事的转接清算服务属于“所有支付与汇划服务”，是中国《服务贸易承诺表》中承诺开放的金融服务，外国电子转接清算服务提供商可以商业存在的方式在中国提供相关服务。

（二）裁决结论

2012年5月25日，专家组报告散发给各成员，中美两国政府均未提起上诉。2012年8月31日，DSB通过了专家组报告，专家组认定中国9项措施违反了GATS相关条款，该裁决进入了执行阶段，中国政府应该执行WTO裁决，开放电子转接清算市场。

2012年10月26日，中美就执行该案达成程序协定。2012年11月21日，中美双方达成了11个月的合理执行期限，至2013年7月31日结束。

（三）裁决执行

2013年6月28日，中国人民银行发布2013年第7号公告，宣布废止下列3个涉案文件：（1）《中国人民银行关于统一启用“银联”标识及其全息防伪标志的通知》（银发〔2001〕57号）；（2）《中国人民银行关于印发〈银行卡联网联合业务规范〉的通知》（银发〔2001〕76号）；（3）《中国人民银行关于规范和促进银行卡受理市场发展的指导意见》（银发〔2005〕153号）。

同时宣布下列2个涉案文件失效：1.《中国人民银行关于印发〈2001年银行卡联网联合工作实施意见〉的通知》（银发〔2001〕37号）；2.《中国人民银行关于进一步做好银行卡联网通用工作的通知》（银发〔2003〕129号）。(www.daowen.com)

2013年7月5日，中国人民银行发布《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》，其中第二条第（五）项宣布不再执行涉案3个文件中与港澳要求有关的相关条款：（1）《中国人民银行关于为在香港办理个人人民币存款、兑换、银行卡和汇款业务的有关银行提供清算安排的公告》（中国人民银行公告〔2003〕第16号）第六条；（2）《中国人民银行关于为在澳门办理个人人民币存款、兑换、银行卡和汇款业务的有关银行提供清算安排的公告》（中国人民银行公告〔2004〕第8号）第六条；（3）《中国人民银行关于内地银行与香港和澳门银行办理个人人民币业务有关问题的通知》（银发〔2004〕254号）第三、四、十七条。值得注意的是，《银行卡业务管理办法》（银发〔1999〕17号）第64条与《银行卡联网联合业务规范》（银发〔2001〕76号）一起理解时被认定违反了GATS第17条（国民待遇），但由于《银行卡业务管理办法》第64条仅仅规定“中华人民共和国境内的商业银行（或金融机构）发行的各类银行卡，应当执行国家规定的技术标准…”，因此中国无须修改这一条款。因此，中国已经在合理执行期内全面执行了本案DSB裁决和建议。

2013年8月19日，中国与美国将DSU第21条和第22条程序协议通报DSB。

值得注意的是，专家组裁定中国在《中华人民共和国服务贸易具体承诺表》中就电子支付服务做出了模式三（商业存在）市场准入承诺（中间裁决）。但专家组裁定中国没有违反GATS第16条市场准入义务。在执行WTO裁决的意义上，中国没有义务执行专家组的前述中间裁决。遗憾的是美国至今仍将本案列入DSB例会议程。

为了更好履行中国已经做出的世贸组织承诺，2015年4月22日，国务院发布了《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（国发〔2015〕22号），决定对银行卡清算机构实施准入管理，并规定了成立银行卡清算机构的条件、程序和业务管理要求以及对外资银行卡清算机构的管理要求等事项。前述决定从2015年6月1日起施行。2016年6月6日，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《银行卡清算机构管理办法》（〔2016〕第2号），进一步明确银行卡清算机构准入的具体条件、程序及主要业务监管要求。前述决定及管理办法都不是我国为了实施DS413专家组裁决而采取的执行措施。

（四）简要评论

本案可能是中国加入WTO以来所处理的案件中最为复杂的案件，其原因之一是本案涉及一种特殊的电子服务。

本案中，专家组驳回了美国关于中国银联垄断地位的诉讼，但支持了美国有关中国开放电子支付服务市场的主张，中国政府进行评估后决定不上诉。

2013年以来，美国频繁在DSB就该争端的执行问题向中国提出指责，并坚持认为中国没有给予美国电子支付服务提供商市场准入。2014年10月，中国国务院宣布中国将开放电子支付服务市场对外国供应商。

本案WTO裁决中国银联所从事的转接清算服务属于GATS项下中国《服务贸易承诺表》开放的金融服务领域。由于专家组裁决认定转接清算服务属于金融领域的银行业服务，中国在执行WTO裁决过程中，可根据GATS对外资进入该领域设置审慎性的市场准入措施，比如可将东道国与母国双重许可、母国有效监管、监管机构之间信息交流等作为外资银行卡组织的市场准入条件。这些条件将给VISA等银行卡组织进入中国市场带来一定难度，可能诱发美国根据DSU21.5条提起执行复审之诉，但客观上也对保护中国银联起到一定的作用。

在入世谈判时中国政府没有预想到要开放银行卡组织从事的金融服务领域，现WTO裁决认为中国政府承诺了以商业存在模式开放银行卡组织从事的清算专家服务，中国应该执行WTO裁决。本案的执行从表面上来看，似乎将中国与GATS国民待遇不符的措施修改为与国民待遇相符的措施即可。在市场准入条件方面，维持《服务贸易承诺表》中的限制即“外资金融机构在申请前已在中国3年营业、连续2年盈利”的条件即可。中国之所以没有对外资银行卡组织的市场准入设置额外条件，是因为中国根本不知道《服务贸易承诺表》中所承诺开放的“所有支付和汇划服务”中包含了“转接清算”服务。因为中国于2001年12月加入WTO，意味着中国承诺开放的“所有支付和汇划服务”指的至少是2001年12月前中国提供的该类服务，而中国银联于2002年3月才开展“转接清算”服务。由于中国没有意识到已经开放了转接清算服务，因此，对外资转接清算服务的市场准入就没有设立相应的法律条件，导致像VISA和万事达等外资银行卡组织无法进入中国。

本案的执行引发了关于中国WTO争端解决机构裁决执行问题的思考，一种选择是老老实实地执行WTO裁决，另外一种选择是妥善利用WTO争端解决裁决执行机制的规则，找到一些合适的理由，给国内转接清算市场开放提供一个适当的过渡期，同时又不会明显地违反WTO规则。通过对欧美执行WTO裁决的分析研究，我们发现它们始终都是遵循国家利益至上的实用主义原则。只要是影响国家利益就会影响它们执行裁决的意愿，在特定情况下，欧美甚至会通过不断修改法律政策的手段拖延执行WTO裁决。如“美国-境外公司销售法案”，WTO裁决美国败诉后，美国略微修改被诉违反WTO规则的《国内收入法案》，使其成为《境外所得免税法案》。虽然美国表面上修改了法案而“执行”了WTO裁决，但是事实上新法案本身并没有任何实质上的改变。因此，欧共体对美国的做法表示不满意，认为其修改后的法案仍然构成禁止性的出口补贴。之后，欧共体不断诉诸WTO，甚至要求实施报复措施，直到2006年5月，美国通过修改《就业促进法案》（Jobs Creation Act of 2004）才正式宣布废除前述的与WTO规则不一致的《境外所得免税法案》^〔20〕。再如DS379案，WTO裁决美国将中国国有企业视为公共机构、对中国产品采取的反倾销税和反补贴税措施有双重救济之嫌，要求美国予以修改或调整。但美国在执行本案裁决过程中，通过对中国《公司法》等法规规章的抽象评估，重申中国国有企业为公共机构的结论，而不针对个别企业进行具体分析认定；通过走过场式的评估双重救济问题，对某些反倾销税和反补贴税进行增减，最后总体税负不但没有减少，反而比起诉前增加更多^〔21〕。

本案在WTO裁决执行过程中，增设审慎性市场准入条件带来的最坏后果是美国提出中国没有执行WTO裁决，并依据DSU第21.5条的规定，提起执行复审之诉。这种做法并不会给中国带来直接的损失，可能进一步推迟中国转接清算市场的时间。从执行WTO裁决的实践情况来看，我们将审慎性市场准入条件作为执行WTO裁决的备选方案的法律风险并不大。但从目前世界范围看，开放转接清算市场是普遍现象，中国银联面对开放的市场环境，需要从服务、效率、安全等方面进一步提高自身的竞争力，经受竞争的考验，在竞争中成为国际品牌。