卢迈^[8]

社会公平问题在近年来引起了高度的关注。在此之前，全球化的发展势不可当，人们在分享由撒切尔、里根等引导的革命产生的经济增长和财富增加。但是，到了20世纪末及21世纪初，人们开始注意到它的副作用，学者们开始认真分析收入分配的情况。2016年，美国和欧洲先后发生了两个重大的事件，一个是英国脱欧，另一个是美国总统大选。这两个事件都说明，当社会走向两极分化以后，民众就会有一种诉求，会产生一种逆反和愤怒。这种情绪所产生的后果还需要慢慢分析，但是对于它的成因我们或多或少都够感觉到。英国的公投和美国的总统大选，50%的人选择了另一种结果，几乎都是不计后果地愿意尝试一下新的东西。虽然政党还有媒体集体行动，经济学家们集体站出来反对脱欧，美国的企业家们也组织起来试图阻挡，但是挡不住那50%的人。为什么？原因是在全球化发展的趋势下，这50%的人认为自己是受到损害的。

我想讲以下四个方面：一是不平等的现实与反思；二是平等公平究竟是什么含义；三是在市场经济下，促进社会公平的政策选项是什么；四是我们认为的一种途径，它是不是可行？

全球不平等的现实与反思

全球不平等的现实与反思方面的文献、数据资料很多，根据福布斯的数据，全世界有1810名亿万富翁，所占有的资产数量相当惊人（如图5.5所示）。

图5.5　福布斯全球亿万富翁（1987～2013年）

资料来源：Thomas Piketty，2014

新兴市场国家中有1%的人收入占比也非常高，他们的收入占比不断上升（如图5.6所示）。

全球最富有的80名富豪，他们的财富等于最贫穷的35亿人财富的总和。这个数字在2010年，是388名亿万富翁相当于35亿人口财富的总和，由此可见，财富正在越来越向少数人那里集中（如图5.7所示）。

图5.6　新兴市场国家收入占比（1910～2010年）

图5.7　财富正在向少数人集中

就业的比例也在发生变化。中产阶级受到挤压，就业比例在减少。要么你去高收入机构，比如华尔街金融；要么你去蓝领工人的低端岗位。社会底层四分之一的人，他们的收入没有在增长。图5.8中方框表示美国和欧盟的情况。

图5.8　低、中、高收入职业就业比例的变化

国际上，财富在向少数人手里集中，而大部分人没有得到好处，他们的就业受到威胁，工资也没有增长。中国的情况和发达国家还是不一样，总体来说，我们的贫困人口情况有所改善，脱贫的人数非常多（如图5.9所示），这是事实。但是另外一个方面，我们的整个收入的差距还是非常大。

1984年，中国的贫困县是按照居民食品和衣服的最低支出水平确定的，当时大概有80%属于贫困县。到21世纪初，这种情况才有所改善。我们曾经在《中国发展报告2007》中，直接采用世界银行一样的推算，到2015年全国农村贫困人口是5575万，标准线是人均每年收入2855元，应该说脱贫成果有了比较大的提高，贫困人口在下降。

但是，在低收入人口情况有所改善的同时，我们的社会收入差距却是越来越大。1978年我国的这个基尼系数据推算是0.18%，到1980年是0.20%，当时中国社会是一个相当平均的社会。工人拿38元，厂长也就是60多元，差不了多少。然而30多年来，市场经济创造了大量财富，同时也创造了非常大的社会收入差距。

图5.9　中国的贫困情况统计

斯蒂文教授曾经说过，中国的基尼系数上升速度可能是世界上最快的。中国的经济发展速度是世界最快的，我们的收入差距扩大也是世界最快的。好在从2008年、2009年以来，这个收入差距的扩大趋势有所遏制，根据统计局的数据收入差距有所缩小（如图5.10所示）。

图5.10　中国基尼系数统计（2003～2015年）

有人对这种数据并不太赞成，一些学者还做了些调查。王小鲁老师、西南财大的一个教授和北京大学外聘教授谢宇教授所做的调查，大体上都认为统计局的数据有点低估。王小鲁的一个推算说，有大量的灰色收入没有计算在内，收入最高的那10%，他们的平均收入不是5.8万元，而是18.8万元（如图5.11所示），其来源包括腐败、公共资金管理存在漏洞、社会保障体系不健全，资本市场管理不善、垄断收入性收入不合理等。这是有一定的依据的，中国存在着比较大的灰色收入的地带，还存在着腐败。我们和世界银行交流，他们说各国情况都差不多，美国的情况可能好一点，他们的税收体系比较完善。在拉美国家，也存在对高收入群收入统计不完全的情况。还有各个地方的物价水平不一样，在统计收入的时候，同样的收入和物价要做一个调整，我们国家也在做调整，这些属于技术性的问题，我们在这就不讨论了。

图5.11　收入最高（与最低）的10%城镇居民统计数据

注：灰色收入来源：腐败、公共资金管理存在漏洞、税收体系不健全、资本和土地市场管理不善、垄断性收入分配不合理等，导致公共资金流失。

图5.12　收入差距的国际比较

如图5.12所示，对于收入差距的国际比较，世界银行用了一个数字，当年中国大概是0.42%，美国是0.45%，阿根廷是0.46%，英国是0.40%，俄罗斯是0.42%，法国是0.33%，德国是0.27%，丹麦是0.25%。数字表明，北欧和日本等发达国家，他们的社会福利体系比较健全，社会政策执行得比较好。经过再分配以后，他们的收入分配差距是比较小的。这个数字还是让我们有点惊讶，就是我们比美国在这方面还要差。

我们做了一个中国收入差距比较。收入差距的大小，跟人们的感受是有关系的。有的国家收入差距即使大一点，比如说拉丁美洲，但是他们也还能接受。当然政府要采取平民主义的政策要做很多事，但是那些国家对于收入差距接受的程度会高一点。中国由于历史的传统以及社会主义国家这样的实践，老百姓对公平是比较敏感的，据中国社科院的统计，认为不公平或者不太公平的人数占到2/3。女性对不公平感受更强烈，年龄越大对于社会公平反而认为还好一点。社会公平感和受教育程度相关，受教育程度越高，认为现代社会公平的人数越少，如高校学生给出的这个数字。不同职业群体，如农民和私人企业主，认为存在着自由的选择，反而认为公平程度比较高。下岗失业和管理人员正好相反（如图5.13所示）。

图5.13　生活满意度调查

各国都说用GDP来衡量一个国家的增长，不能体现它的发展水平，各国都在寻找新的办法。由我们基金会资助，50人论坛的吴晓灵老师做了一个居民满意度的调查，样本量比较大，能有四五万份，应该可以作为一个决策的依据。

对于生活的满意度，图5.13中可以看到最上面的是非常不满意，然后比较不满意，接着是一般满意，再下面是比较满意和非常满意。大体上有10%多的人，对自己生活情况很满意；1/3的人对自己生活比较满意；40%左右的人认为自己生活得一般；还有10%左右的人对自己生活的情况不满意。这个不满意的群体，他们对社会公平，对社会状况有比较强烈的意见，尤其是最少的那个非常不满意的（如图5.14所示）。

图5.14　2014年和2015年民生工作满意度排序

这个调查结果有一条挺有意思，它在全国地域范围内相当分散，原因也不集中，但是大体有这样的特点。比如说离婚的人群不满意的多，下岗人群不满意的多，男性多于女性，中年人比较不满意，老年人满意的倒是多一些。从数量上来讲，跟别的国家比较，有10%的人对自己的生活不满意，对于大部分发展中国家和中等收入国家是比较正常的一个比例。但是不要忘记中国是13亿人口，如果有1.3亿人对生活不满意，有2600万人很不满意，就可能比较危险了。

图5.15　中国人对未来的信心调查

如图5.15所示，对中国人对未来的信心调查统计，2015年情况有点下降，据说最新的数据是2016年情况又在反转。但总的来说，对未来有信心的人占了2/3还强，他们觉得未来会更好。

对不平等状况的全球性反思，是这些年很热门的话题。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在《不平等的代价》一书中，认为不平等的代价是很大的。他认为市场的优点本应是它的效率，但是现在的市场显然不是有效率的。即便现在是有效率的，市场也会造成高度的不平等，从而给人不公平的感觉。我们为不公平付出的高额代价，会使增长放慢和GDP降低。斯蒂格利茨教授认为，社会主义是有道理的，要有政府发挥作用。这里讨论不是谁大谁小的问题，而是市场和政府之间如何匹配的问题。

关于不平等，认可度比较高的还是托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）所著的《21世纪资本论》（中信出版社，2014年出版）这本书。非常有意思的是，这本拥有大量数据事实的著作，却是摆在超市书店和机场书店里卖，目的就是让大众来看，买的人还真不少。这是引起各方高度关注的一本书。皮凯蒂的研究说明，工业国家的财富积累和经济成长的统计数据，显示资本创造的所得成长率是经济成长率的好几倍，以至于工资成长率鲜少超过经济增长率。当然这个过程不是一条直线下来的，“二战”以后尤其20世纪60年代情况是在好转。但是近30年来，资本的年报酬率达到4%或者5%，而经济年成长率仅1.5%左右，因而扩大了贫富差距。劳动收入所占的比重下降，资本收入在上升。由于20世纪70年代以来，税收非常有利于富人，比如说劳动所得税，美国由39.6%下降到35%，减了4.6%，但是股息由39.6%下降到15%，而且取消了遗产税，所以宏观经济政策有利于富人，有利于他们积累财产。现在的美国候任总统也打算一步给资本减税，使他们增加投资，能使穷人最终能就业，能得到好处，产生滴漏的现象。

美国芝加哥大学的詹姆斯·海克曼（James Heckman）教授专门分析了美国的平等。他认为，不断上升的不平等现象和人力资本投资方面的不平等有密切关系。发达国家社会和家庭对一个儿童培育方面的投资，大概在50万美元到100万美元，而在发展中国家只有几千美元。富人和穷人之间，存在人力资本投资的巨大差异，因此导致后来产生的收入分配差距，这是他的一个重要的判断。

英国经济学家牛津大学的研究员安东尼·阿特金森（Anthony Barnes）爵士做了这方面的分析。他指出，富人不仅在市场上获益，还靠影响政府政策获得长期收益。政府在影响全球化收入分配、科技进步方面作用也很重要，比如税收政策。特朗普很聪明，四次用破产逃避了还债，最终也没有公布他的税单，估计以后也不会公布，因为他得到了不少返还，实际上他付的税肯定是很少的。估计他当了美国总统以后会进一步地这样做。阿特金森认为，政府应该影响科技研究的方向，更多地帮助劳工，对贫穷者进行教育培训，公共部门要提供更多的就业等。他很关心技术革命产生的影响，和海克曼在这方面有一致的地方。国外有观点认为，由于智能化的发展，使得很多低端的就业岗位比如出租车司机等会在未来十年里失掉工作，这么庞大数量的人群就业要如何解决？中国现在还顾不上对出租车司机未来就业的担心，我们还在为大量农民工进城后怎么办操心呢。

中国政府对于社会不平等状况有很清醒的认识。对经济体制改革就提出来，市场要发挥决定性作用，同时政府要更好地发挥作用。要更好保障和改善民生，促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化等等。

我们也在反思一个问题，收入差距是不是合理的？差距在什么程度是合理的？市场经济是不是不讲道德？穷人之所以穷是不是因为自身懒惰？

平等公平的含义

关于公平的概念，2005年中国发展研究基金会和联合国开发计划署合作写了《追求公平的人类发展》的报告，分析了中国社会公平的状况，首先讨论的问题就是“公平”这个词。中国通常用的是“平等”，但是在英文中是“Equality”，它是对客观的分配结果和分配状况的描述。第二个词是“正义”，包括合理性的内容，具有强烈的规范性。平等只是一个度量，正义含有这个意思，公平也是一种价值判断，是用正义原则对分配过程和分配结果的价值判断。中国在翻译平等、公平的时候，平等的含义是双重的，一方面既是度量，另一方面也含有价值判断的意思。所以我们在很多研究中，都可以看到关于平等概念和公平概念交替使用。

由于我们是社会主义市场经济体制，所以平等和效率随时随地都会遇到这样的冲突，比如大家对强行拆迁都很反感。日本东京机场建设过程中有这样一个案例，也算是到了极致。它需要征用一块土地，但是地的主人不管你出多高价就是不卖。结果拖了30年新的跑道就是修不起来，机场也没有办法扩大。直到地的主人去世，他儿子才把那块地卖了。日本的法律规定，为了公共利益可以征收，但是实际上却做不到。所以他们很羡慕中国。日本东京市中心要修通一条路，也是因为地的主人死活不肯卖，这条路就是修不成，一直到最后老人去世才开始修。日本的经验表明，对于自由产权的彻底保护，很有可能会损害航空效率和交通效率。平等和效率之间是有冲突性的，当然如果做得好也有互补性。比如北欧的经济很典型，它的个人收入所得税要交50%，然后再加上消费税，大概70%的钱回到政府那里，政府对公民生活从摇篮到坟墓都管起来了。北欧人不赞成放弃他们的福利制度，他们愿意多交一点税来保持现状。当然北欧国家也在改革，他们改革养老金制度，也搞了个人账户，但是在大的框架下他们还延续了原来体制，他们取得的经济增长在欧洲还是很好的。所以要讨论公平与效率，还需要考虑公平与自由。

这是我们当时做的一个分析框架，公平的核心问题不只是一个收入分配的问题，它包括财富、就业、机会、教育水平、教育资源、健康、社会保障和财政。中国的财富分配和住房改革有密切关系。住房改革以后，居民财富的分配差距一下拉得很大。中国社科院的赵教授在这方面有调查，认为中国的土地制度就应该私有化，但是如果把土地制度作为一个变量来考核，土地制度是对于中国农村财富平等起到了非常重要作用。

我们应该怎么衡量各种不同的公平观，一些宏观因素对它产生了什么样的影响，我们需要什么样的公平？清华大学设立一些名额专门给贫困地区的学生，我们认为这是一种公平。但是在美国，如果大学设定这样一个限额只给黑人或者其他少数族裔，华人和亚裔就认为自己受到了损害。那么到底什么是公平？我们追求什么样的公平？在理论上有很多说法，其中有一些对我们影响比较大。

一是边际功利主义公平观。它主张以结果作为判断标准，看它是否有利于最大多数的最大幸福，即强调一个社会整体效果的最大化。比如我们主张把蛋糕做大，使大家都能得到分享和改善，这很符合最大多数人的最大幸福，整个效益的最大化。这个主张有它的道理，有它的合理性。因为最大多数人，首先还是会考虑整体，会考虑把蛋糕做到最大。其次是使幸福最大化，快乐总体上会超过痛苦，是这样一个大的价值判断。但是这个说法里面有一些东西不太容易衡量，比如效率。另一个最大的问题，是它可能会用总体的利益来压迫少数，不顾个体或少数人的利益，这种情况要特别防范。

18世纪到19世纪正是工业化时期，英国出现了很多乞丐。看到这种现象，有两种人感觉不好受，一种是心软的人，另一种是心肠比较硬的人。心肠硬的人看到乞丐也不舒服，他主张把乞丐抓起来送到救济医院，乞丐可以在这里领到20先令的救济。但是这20先令要设立一个账户，这些人要在救济院干活把这20先令还了。

二是平均主义公平观，它主张个人收入和财富平等分配，强调消除等级和差异。这种方法世界上还有少数地方在实施，比如中国少数地方仍然存在保持着公社制度的村庄。以色列工厂的财产都是集体的，吃饭在食堂，衣服可以领取，还给你一点钱零用。这些人是北欧移民，占人口的2%，但是他们在以色列空军中占20%，是带有强烈社会主义理想的一批人。

平均主义公平观，相信人人生而平等，财富要平均分配。但是这种公平观忽视人的偏好差异，它不能解决激励、效率等方面的问题。比如在中国，人们的基本需求刚刚满足，还面临着很多必要的需求尚待满足，平均主义公平观是不利于经济发展的。康德的公平观认为，公平对待别人，本身是尊重你本人尊严的一种体现，所以他把正义的原则说成是绝对命令。所谓绝对命令，就是根据作为自由而平等的理性存在的人的本质而适用于一个人的行动原则。他强调道德法令应把人体现为自由而平等的有理性的存在，在这种条件下得到一致的赞同。你是人，就应该尊重别人，大家都是平等的，因此康德的社会公平是一个绝对命令。

亚当·斯密对公平正义有一个很好的描述，他说如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定会威胁到社会的稳定。对于我们来说，第一是发展，第二是协调发展，我们要特别重视社会公平与正义。

在中国比较有市场的像诺齐克（Robert Nozik）、哈耶克（Friedrich Hayek），诺齐克主张自由至上主义的公正观，认为财产权等各项权利具有绝对优先的地位，政府应减少干预，让自由市场进行自发调节。他有一段特别明确的说法，说任何企图带来更大经济平等的尝试，都注定有压迫性，并且对于一个自由的社会是有害的。社会公正要做点事，就是干预了自由市场，就是对别人的压迫，就是有害。它产生的原因，是苏联和东欧当时的实践。这种极端的判断也有一套推理，初始的分配就是神圣的有理的，任何对它的侵犯都是错误的。也就是说原来占有的就是合理的，然后依据这个占有继续地发展都是合理，不存在任何转变的情况的必要。这种极端的看法，我觉得大部分人是不会赞同的。

哈佛大学教授罗尔斯（John Rowls），提出公平正义的两个原则，每个人都平等地享有一系列广泛的基本权利与自由，这是平等的自由原则。二是机会平等原则。若不平等则必须对社会中最弱势的人最为有利。如果有什么不平等，首先要对弱势群体有利。这也是我们国家领导人一直强调的。邓小平同志讲社会主义要消灭贫穷，贫穷不是社会主义。十八大报告指出，公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。习近平总书记说，我们要时刻倾听人民呼声，回应人民期待，保证人民平等参与，平等发展权利，维护社会公平正义。

我们认为公平正义是一个价值需求。如果做不到这条，它会破坏社会成员的归属感，再严重一点会导致社会冲突，侵蚀社会团结，而且从社会方面会影响到经济结构的失衡，导致人力资本的浪费。所以，社会公平本身有着直接的社会意义、经济意义和政治意义。(www.daowen.com)

世界银行曾经做过关于社会和谐指数的研究。一般来说，社会发展越好，社会越团结，人们的幸福感越强。但是问题是有50%的美国人、英国人很愤怒。中国也存在类似的问题，有一部分人对社会有太多的怨气、怒气，随时随地为一点小事就会大打出手，在微信、微博上就会破口大骂，那显然不是一个很好的状况。

我们基金会在考虑了这些关于公平的主张以后，确定了这样的原则：第一条是权利必须平等，尤其是政府的权利必须平等。过去最不平等的是农村人口选举人大代表，比例和城市人口不一样，现在都统一起来了。第二条要讲机会平等。经济机会要平等开放，社会机会要平等开放。过去大学生分配工作，谁有关系谁可以得到比较好的对待，现在我们起码在表面上做到了平等，大家都有机会。可是，由于大家的社会关系和社会交往的能力不同，所以还是不平等，再加上腐败那就更糟糕了。第三条是生存权和基本保障。我们提供最基本的保障，每个人都都有生存的权利。第四条是主体性和参与。每个人都有政治上参与的权利，社会中的每一个个体都是发展竞争的参与者和创造者，而不是被动接受者。第五条是在实现这些前提的条件下，要承认社会差别，我们现在还不能对于收入和财富做到简单的平均。我们这个报告2007年获得了联合国开发计划署的政策分析与影响大奖。

促进社会公平的政策选项

我们对市场经济条件下，促进社会公平的政策做了一些分析，它的成因有这些。

国家提出关于深化收入分配改革的若干建议，这个建议很早就要出台，但是一直难以落实。2013年2月发改委提出了分配方面的完善初次分配，健全再分配，促进农民收入较快增长，形成公开透明公正合理收入的秩序等。这些原则性的东西，实行起来还要更具体化。我们基金会做过几个发展报告，第一，要推进新时期的贫困战略。现在农村基层干部最努力的一项工作就是脱贫攻坚，搞了三个支柱：一是开发式；二是保障式；三是人力资本扶贫，具体政策有六项：教育、医疗、医保、开发、搬迁等等。第二，建议建立健全全民共享的发展型的新型社会福利体系。第三，要积极推进城市化。这是解决中国社会收入差别的重大因素。中国的基尼系数高，主要是区域收入分配大和城乡收入差别大，这两项分别占了整个收入差距的40%左右。在农村或者城市中，这个区别分别大概只有20%。积极地推进城市化，进入城市中的农村人口可以享受到更好的公共服务，整个社会的收入差距会缩小。印度的基尼系数是0.3，我们始终不太相信，印度的统计数据应该有点问题。但是它有一条，就是它的人口迁徙是自由的，这种情况多少也改善了它的收入状况。虽然在城里住的是贫民窟，但是政府还是有义务给它提供最基本的保障。

促进社会公平的政策

这个理论是从人力资本投资理论来的，诺贝尔经济学奖获得者芝加哥大学的一些研究者在这方面很有研究。随着经济的发展，人力资本的差异，对于人的状况和收入产生了非常大的影响。

通过医学发展的分析，通过社会学、经济学等多学科的不同研究，认为人力资本的形成早期是一个非常关键的时期。芝加哥大学的教授提出一种主张，说儿童发展的早期投资，是有利于社会公平的一条重要途径。大脑发育是一个非常重要的概念，到现在还有很多未解之谜，但是对它的一些认识已经逐渐清楚。

大脑的发育很神奇，分为五个区域。人类在怀孕胚胎期六个月的时候，就形成了大概140亿到150亿脑细胞，这是神经元的数量，但是它还没有建立连接。小孩出生时大脑重量大概300多克，长到七岁大脑的重量会达到1100克。大脑在发育过程中，除了大脑细胞和神经元的发展，很重要的是神经元之间的连接，就是所谓的“疯长”的过程。这些神经元之间的连接，可以使儿童实现视觉、触觉和有其他各方面的各种能力。这个“疯长”的连接过程其中有些是不必要的，所以在儿童早期，哪些东西得到锻炼，受到爱护，哪些东西就会保留下来。儿童时期的神经元连接是成人的一倍，活跃程度是成人的一倍，而且这个过程是用进退废，哪部分不用或没有经过锻炼，这部分的神经元连接就不好，对于儿童后期的发展就有影响。大脑不同的部位主管不同的事情。比如前脑主管的是情感，当儿童受到不要说虐待，仅仅只是忽视，都会对情感的发育产生直接的影响。所以，孩子的认知、情感和语言能力，在这个过程中都是互相依赖的。到底是基因重要？还是环境重要？这个研究说明两个都重要。婴儿在子宫中就受到一些社会因素的影响，比如抽烟、喝酒的影响，这是一种小环境。在婴儿出生后的大脑发育过程中，外界的各种压力直接地决定了他大脑的发育过程。所以，虽然基因很重要，但是外在环境同样重要，它会影响到某些基因的表达方式，会影响到儿童的成长结果。

人的生命过程始终存在着适应。生命早期存在着敏感期，能力根据固定的顺序形成，小孩子大都是在几个月学会干什么。威胁人类发展的社会和物理环节，比如说贫困、压力或者不稳定性，都有可能引发身体短期必要的生理和心理调整，这会对学习、行为、健康等长期折磨付出不小的代价。如果儿童时期没有受到很好的照顾，成年以后的健康状况也不会好，这是国外研究中用大量数据分析得出的结论。

图5.16　儿童敏感期的形成过程

在个体成长过程中，儿童的敏感期，无论是社交技巧、情感控制、符号语言等等，大部分在4岁以前就形成了（如图5.16所示）。如果早期发育不良，这些儿童会损失高达26%的未来平均年收入。受到忽视的儿童，大脑发育空白的地方很多，如孤儿院中无人理会的孩子，他的大脑发育明显是萎缩状况。海克曼教授得出这样一个结论，如果儿童早期发展每投入1美元，回报大约在6～7美元，其中社会回报远大于个人回报。因此，教育公平对提升经济潜力非常重要，尤其是投资儿童早期发展比对弥补后期不平等更有效，更能塑造未来。他认为能够兼顾效率和公平的社会政策不多，而儿童早期发展是这方面的一个最好的例子。对儿童发育迟缓如果不进行干预，可能会造成很多损失。柳叶刀做的儿童早期发展系列报告给出的一些数据，在后期健康方面和社会其他方面的损失，最高大概能达到GDP的百分之十几的。

图5.17　我国儿童收入贫困状况

资料来源：2013年中国家庭收入调查

我们国家的贫困，儿童的贫困率高于成人的贫困率，这个贫困对于儿童发展会产生直接的影响。我们做了两个调查，一个是0～3岁，用的是筛查量表。在甘肃华池筛查的结果，有42.9%的儿童直接异常，其中有19%判断异常需要看医生；有23%的儿童是疑似异常，需要观察3个月以后再来检查。10个孩子里就有4个可能是不正常，这个数字是很高的。用同样的方法，在上海做调查，这个数字不到10%，其中确诊的只有2%异常。两地调查的差距相当明显（如图5.17所示）。

另外一个数字，是关于3～5岁儿童的发展，用的是中国儿童发展指数。云南寻甸是一个贫困县，这里5岁儿童的发展水平，只相当于上海3岁儿童的发展水平。中科院心理所的调查测试，即使在农村儿童中，也有3%～4%是特别聪明，很有潜力的超常儿童。但是我讲的不是这3%、4%，而是那些90%。我们并没有一点贬低农村、看不起农村学生的意思，这就是他们的实际状态。

我们做了几个项目。我们认为，如果能实现一要教育，二要营养，两方面结合效果才好。在这方面最有名的一个实验是世界组织在牙买加做的。把一些儿童分为四组，第一组是什么都不给；第二组是给予营养干预；第三组给予家访干预，第四组是营养和家访都有的干预。最后的结果是，两个都有的这组异常的数量比对照组低50%，有明显好转。而只做家访和营养的效果都不明显，和什么都没有的差不多。这个实验证明，只是提供早期教育，但营养不够，微量元素不够，大脑发育不好，儿童成长没有物质基础。光提供营养，你不教他，在这个过程中不能够互相影响，这也没用。

我们基金会也注意到了国外的做法。在20世纪80年代，我协助王岐山同志负责农村改革试验区办公室的工作，我们就知道凡事要先做试验，要摸着石头过河，要取得对风险和效果的评估。但是，这种大规模的试验现在不可能做得很严格，所以我们借鉴国外的经验，采取了对照试验，使我们提供的政策建议具有实证和基础数据。

我们现在正在做9个项目，其中一个方面是教育，另一个方面是营养，两个是配合的。农村学前教育普及率现在能达到75%，我们希望能够达到90%。农村早期养育覆盖率我们希望能达到50%。城里的孩子早期可以上亲子班，每年要花上800～1000元。农村没有这个条件，所以我们开始办妈妈学校，给这些妈妈每人30元，让她们到乡镇上育儿课，还是有效果的。

第二个是“慧育中国”项目，属于早期养育实验。我们在江苏华池县做试点，通过招聘家访员，通过牙买加似的家访方式，请项目创始人牙买加大学的教授来上课。我们设立了两个对照组，一个是56个村有家访，有营养包；另一个是53个村有营养包，没有家访。经过对照，没有家访的虽然他们也在进步，但是有家访的这些家庭，因为有家长的参与和家庭环境的变化，孩子的进步都好于对照组。这个实验的成本，如果把所有教材全都算上，一个孩子的成本是每年3000元，也是相当高的。但是在农村做这样干预，能够使儿童不正常比率降低7个百分点，应该说还是取得了很重要的成果（如图5.18所示）。

图5.18　干预组与对照组贫血率对比情况

这个干预同时降低了婴幼儿的营养不足率和贫血率。值得注意的是，加上了教授相关知识的干预，母亲越有知识，对孩子喂养越上心，贫血率下降也就越明显。

第三个实验是创办乡村幼儿园。我们利用村里原有的教室，聘请早教志愿者，在12个县建起了1100所乡村幼儿园。铜仁县政府加快这方面的普及，用节省下来的县财政经费10%，用来扩大乡村幼儿园建设，全县已经有2005所乡村幼儿园。现在中央政府也给予了经费帮助。在我们创办的新疆阿拉泰乡村幼儿园，哈萨克族儿童从小就学会了哈萨克语和汉语两种语言，小孩子回家还可以给爷爷奶奶做翻译。当地给这个项目起了一个很好听的名字叫“雏鹰计划”，而且提出“一个也不能少”，每个孩子都必须接受三年的学前教育，这些儿童在未来上小学和中学的时候就会有一个很大的优势。

表5.3　松桃山村幼儿园与县城及散居的4～5岁幼儿心理测评结果比较

注：**p＜0.05**p＜0.01。

第四个实验是松桃做的幼儿心理测评（如表5.3所示）。一共分为三组，一个是乡村幼儿园，一个是县城幼儿园，第三组是散居没有上过幼儿园的。测评结果是，散居儿童和上县城幼儿园的儿童相比，语言能力连县城幼儿园儿童的一半都不到。原因是家长每天和孩子没有几句话，词汇量不够，语言的能力不足，这是很多农村儿童在面试中处于不利的一个重要的原因。乡村幼儿园和县城幼儿园还有差距，因为县城幼儿园的孩子不光在幼儿园上课，还可以在家庭做很多练习。但是差距已经大幅度缩小了，在动作和认知方面，乡村是4.97，县城是5.55。儿童的社会性方面进步也很明显，这对于孩子终生都有很大影响。研究表明，认知方面尚可弥补，但是社会性方面的缺失后期很难改变，早期性格的形成，决定了成年后学习工作和各方面所处的地位和状况。城里的孩子见识多，农村的孩子还有很大的差距，但是经过努力他们已经有了很大的进步。

图5.19　青海省学校教学能力与教师队伍年龄结构情况

数据来源：2015年9月由北京师范大学基础教育质量监测中心所做基线评估

第五个实验是小学教育信息化。县城和乡镇中心学校的老师水平不高，教育质量赶不上，我们通过信息化方式，把大城市里学校优秀老师的教学视频传输到这边同时上课，县城和乡镇学校的小学生也可以当场提问和回答问题。

这个试验刚刚开展起来，现在基本解决了技术方面的问题，到下学期就会看到结果。还有一个“赢未来计划”，主要是帮助中等职业教育的学生，让他们能够变成健康阳光、积极向上的新型技能人才。

图5.20　青海乐都县新生儿出生低体重率变化趋势

青海乐者县新生儿出生低体重率变化趋势如图5.20所示，在营养方面，我们提出两个目标，把贫困地区儿童贫血率降到15%以下，把生长迟缓率降到9%以下。这方面我们分成四个阶段，一是孕妇营养线；二是6～24个月儿童的营养包；三是幼儿园的营养改善；四是义务教育阶段学生的国家营养改善计划。

儿童营养包是国家疾病控制中心研制的。他们完成了营养包的科学试验，我们帮助他们做了社会试验。目前国家每年拨出专项资金5亿元，已经普及到341个县，受益儿童211万。营养包里有儿童大脑发育必需的各种矿物质和微量元素，包含维生素A、D、铁、锌等。这个项目最早是2009年在乐都搞的，这些年来当地儿童的生长迟缓率都在不断下降。

我们刚刚替国家卫计委做了试验，然后进行跟踪调查，他们负责委托相关机构做评估（如图5.21和图5.22所示）。得出的结论是，营养包对低收入群体的作用非常明显，儿童贫血率会下降5%。对高收入群体虽然也有影响，但是相差不是太明显。所有接受营养包干预的儿童中，11%是来自低保家庭，40%是来自于留守儿童，可见这对于低收入群体应该说是至关重要的。

图5.21　青海乐都县6～24个月婴儿生长迟缓率比较

图5.22　项目组、对照组的贫血率分组情况（根据收入而定）

数据来源：基金会于2016年8～10月进行的一项针对管养包的评估研究，总样本量为4998

我们正和公司合作，做一个山村幼儿园营养片的项目，在他们能够保证正常吃饭的情况下补充微量元素。在贵州已经在全省让设在学校的幼儿园和学校学生一起享受营养餐，每人每天补助三元，这是一个很好的营养措施，我们在这之上再给增加一点。

关于农村义务教育学生营养改善计划，是和我们2006年的调查以及2007年的试验连在一起的。当时对照组有500个学生，给他们发放了衣服、书包和从3.5～5元不同标准的补助。最后的结果是，试验组的身高、体能和实际成绩都好于对照学校。

图5.23　“阳光校餐”数据平台分析结果

因为做实验在贫困地区，山高路远，人行不便，为了更好地检测实验结果，我们建立了阳光校餐数据平台，用手机APP连接，对取得的大数据进行分析，效果很好。图5.23是分析的结果，现在每人大概是4元，有1/3的学校基本达标。在饮食习惯上还存在一些问题，比如钙摄入不足，钠摄入严重超标等。这是数据平台分析的结果。从各省情况看，排名在后面的几个差别比较大，其中内蒙古、新疆、西藏因为有特殊政策所以不论，但是甘肃评分就很低，只有63%。

我们要了解有关儿童政策的制定和执行全过程，以营养和教育为重点，与地方政府合作开展的项目，地方政府同样拥有所有权。要充分利用大数据信息化手段，所做的试验要有企业和社会各界支持，所需要的经费由大公司和基金会和一部分个人捐赠。我们提出了相关的建议，总书记对建议有批示，在2013年制定了相关政策。

我们现在的实验还不能和外国比。他们的配比实验是20世纪六七十年代搞的，所以它的数据能够追溯到实验对象长大到30岁、40岁后的工作、健康和收入情况等等。我们的实验从2006年开始，目前还无法取得这样的数据。但是，从横向的比较中，已经可以给政府提供一个有效的参考，那就是它可以改善儿童的营养状况，可以改善他们受教育的情况，降低他们异常的水平。

社会公平正义是社会主义的核心价值。实现社会公平需要综合性的措施，包括多维的扶贫脱贫政策，在城市化过程中缩小城乡差距，建立长效机制反腐，完善社会福利体系等。我们认为，儿童发展的问题尤其需要重视。儿童发展的城乡差距明显，贫困地区孩子从儿童时期就已经落后，这有违机会公平。从儿童阶段就开始投资人力资本，对儿童的营养和教育进行全程全面干预，干预越早，成效越显著。我们主张从对贫困地区的儿童，从孕期一直到就业要全程地持续地关心，给予重点干预，为他们创造缩小和城市儿童差距的机会，这样才会有利于社会公平。

【注释】

[1]本文根据长安讲坛第289期内容整理而成。

[2]阿玛蒂亚·森（Amartya Sen），中国经济50人论坛特邀专家，1998年诺贝尔经济学奖获得者。

[3]本文根据长安讲坛293期内容整理而成，石智丹协助整理。

[4]胡鞍钢，中国经济50人论坛成员，清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。

[5]本文根据长安讲坛第299期内容整理而成。

[6]王一鸣，中国经济50人论坛成员，国务院发展研究中心副主任。

[7]本文根据长安讲坛第306期内容整理而成。

[8]卢迈，中国经济50人论坛特邀专家，中国发展研究基金会秘书长。