制度环境一旦形成，对个人、团体和政府都具有规范作用。制度环境差，必然会造成整个社会的无效率运行。那什么才是质量好的制度环境呢？郭小聪（2003）从三方面来判定一种制度环境是否有效率。第一，制度环境结构能否在建立社会交易基本规则的基础上通过信息和资源的可获得性拓展人类选择的空间。第二，制度环境结构能否获得一个正确价格，即在存在公共物品、外部性、信息不充分、信息不对称和交易费用高的前提下，制度环境能否克服“市场失效”的负面影响。第三，由制度环境结构所决定的收入和财产分配的规则是否公平，即是否有效地促进了每一个人的生产主动性，财产分配格局是否与全体国民的个人能力相适应，以及收入和财产分配的规则是否能够促进效率的提高和财富的增长。这种划分实际上是坚持制度环境需要使社会资源达到最优的配置效率的原则。当制度环境的设置不能为相应的市场和微观企业提供优质的制度环境服务时，这种社会资源最优化配置是不可能实现的。

制度环境的设置只有适应市场的需求，降低市场交易的成本，才能促进生产要素在市场中的合理流转，实现社会资源的有效配置。制度环境好主要表现在降低市场交易费用、克服“市场失灵”和促进分配公平。这几个表现是地方政府做好制度环境服务的重点。至于降低市场交易费用，政府可以通过加强法律保护，尤其是产权制度环境保护的方式，降低交易中的不确定性和风险。比如对企业增资、股权代持、股权激励、商务合同等进行详细法律规定可以控制企业可能面临的风险，帮助企业更自信地面对市场竞争。至于“市场失灵”问题，政府可以通过制定或执行相关的产业政策来解决。政府补贴可以缓解或弥补企业创新资金不足的问题，企业通过创新才能获得持续的竞争优势和“创新租”。然而，创新活动具有外部性特征，这使得企业不能独占创新收益。

投入和产出不均衡，这种不均衡会减少企业应得的利润，进而影响到企业后续的内部研发投入。研发投入不足致使企业迫切需要外部的资本进入。然而，在企业运营过程中存在着企业内外信息不对称的问题，不确定性阻碍外部资本的进入。在对保险市场的研究中，产生了“道德风险”这一术语，指的是在保险市场上，保险公司不能观察到投保人在投保后的防范措施，从而存在投保人改变防范措施，不采取没有保险或没有事后信息不对称时的防范措施的可能。在现实中的保险市场上，道德风险和逆向选择是同时存在的。保险公司既缺乏关于投保人的风险程度的事前信息，也难以观察到投保人的事后防范措施。在政府补贴对象和程度的选择中，同样存在企业的道德风险和逆向选择问题。政府在补贴对象选择过程中，会根据较容易观察到的指标筛选所申请的企业。但是，企业可能通过篡改财务报表的方式掩盖企业真实的经营状况，而政府对每家企业进行逐个的财务调研和审查是不现实的。这种情况下，政府无法对企业的真实情况做出甄别，出现企业对政府补贴的逆选择行为。这种行为很难通过正式的法律制度环境进行规制，但是，可以通过非正式制度环境对企业的行为进行约束，比如企业的信用。非正式制度环境包括社会规范、习俗和信任等文化因素，而信用则是信任的核心元素。

信用的形成是一个国家长期历史和文化发展的结果。我们把以信用为核心的信任置于社会资本研究的框架中来观察它的作用。企业在参与或拓展自身社会网络的过程中，会从网络中获得信息和资源等要素。但企业并不能一味地从网络中获取资源。一味从网络中获取资源而对网络没有贡献的企业最终会被社会网络所抛弃。企业信用并不是在与网络成员或市场中其他企业的单次博弈中建立的，而是通过无数次的重复博弈建立起来的。那么，企业的信用一旦建立，它破坏这种信用的机会成本将会非常巨大。企业在同市场中的其他企业同时申请政府补贴时，作弊企业的行为有被政府部门或者其他企业发现的风险，这种风险为企业带来巨大的不确定性。那么，信用就会对企业的作弊行为起到约束的作用，长期的约束效应会变成抑制，并进一步提升政府补贴资源的使用效率。

规范政府的行为，是制度环境影响政府补贴的主要方式。制度环境主要体现在对个人、团体和政府的激励和惩罚上。制度环境对政府的激励，主要体现在官员的绩效评价和仕途升迁上。绩效评价的主要标准是地区稳定和经济发展，以就业和地方GDP为衡量指标。仕途升迁的条件一方面是个人长期的主政能力，体现在长期绩效评价上，另一方面是对中央政策的执行状况，体现在完成中央政府下发的各项任务指标的情况上。也就是说，地方政府一是对地方经济（和人民）负责，二是对上级负责。

合理的制度环境的设计表现在，第一，不需要政府干预的时候没有政府干预。当市场中交易成本费用较低，市场运行效率较高，企业以较低的费用从市场中获得创新和发展需要的人力、技术和资本，能够根据市场需求自我调节创新和生产活动，达到整个社会资源的优化配置的时候，政府不需要进行干预。如果政府强行进行干预，动机必然可疑，会造成市场运行和资源配置方式的扭曲。

现实中，地方政府在地方事务中有过大的裁决权，寻租行为时有发生，滋生腐败，而腐败会增加市场中企业的交易成本，形成市场交易的不确定性和高风险性。制度环境设计时应该考虑对腐败行为进行严惩，可以通过司法审查，经过法律的程序进行；可以通过监察部门，联合司法部门进行；可以通过中央政府对地方政府的监督进行，比如纪委的审查；也可以通过由下而上的监督，比如网络和新闻等方式进行。制度环境的设计是要保证政府的行为有法可依、有法必依，提升制度环境的效率，对政府官员违法必究，保证制度环境的公平。(www.daowen.com)

第二，需要政府干预的时候有政府干预。政府补贴资源应该配置给什么样的企业？Wallsten（2000）以美国小微企业创新研究（SBIR）项目为例指出，政府补贴应该选择边际效率高的边际项目（marginal project）作为资助对象，而不是把技术优势和商业潜力作为选择指标。换句话说，政府补贴资助对象存在“择优”的情况。邵敏和包群（2011）发现，地方政府补贴对象的决定行为更多地体现了“扶持强者”的特点。这种现象的出现，主要是由于具有技术优势和商业潜力的企业项目更容易获得商业成功，是政府补贴绩效的最显著体现，可以证明产业政策的有效性和政府部门的工作能力。这里有一个事实，“强者”本身具有相对的研发实力，即使没有政府补贴，其可能也会进行相应的研发投入。

制度环境对政府补贴的影响也体现在对政府动机和行为的约束上。总结地方政府补贴的动机，一方面是促进地方经济发展和就业，增加地方政府的税收，提升官员的政绩和获得政治利益^[10]；另一方面，在经济发展水平相对落后、制度环境差的地区，政府认定和发放政府补贴时可能更注重经济利益^[11]。政治利益和经济利益是相互影响又此消彼长的。“相互影响”，指的是政府官员在考虑个人对促进经济发展所做的努力之前会预估这种努力所可能达到的最优成绩。这种成绩的获得可能会为官员的绩效评估加分，有利于官员的升迁。仕途的升迁是伴随着收入增加的。“此消彼长”，指的是政府官员在对经济的干预中要么获得政治利益，即着力推动辖区内经济发展和企业创新，获得绩效等；要么获得经济利益，即获取权力的租金，当然，这是错误的。制度环境的设置和规制作用是要激励政府为推动经济发展而努力，同时对政府的寻租行为起到遏制作用。

制度经济学派代表人物Coase（1937）认为，好的制度环境能够降低市场交易费用，促进社会发展效率的提高。郭小聪（2003）总结了制度经济学派的观点后，认为高质量制度环境主要表现在降低市场交易费用、克服“市场失灵”和促进分配公平方面。在地方政府之间的“政治锦标赛”竞争中，为提升自身业绩、获取政治利益，地方政府官员积极参与地方经济建设。经济发展水平决定着地区的制度环境^[12]，经济发展水平高的地区，各种要素市场制度环境都相对完善，市场中交易成本费用较低，市场运行效率较高。企业以较低的费用从市场中获得创新和发展需要的人力、技术和资本，能够根据市场需求自我调节创新和生产活动，达到整个社会资源的优化配置。这种情况下，有两种类型的企业可能依然困难，一种是本身市场竞争力不足，效率低下，面临市场淘汰的企业，另一种是市场竞争力较强、效率较高，但是囿于自身的规模和实力，无法从市场中获得充足的资金的企业。第一种企业效率低下，应该淘汰。第二种企业包含创业企业。政府补贴不仅可以直接缓解或弥补创业企业创新投入资金不足的问题，还具有信号传递的功能。Lerner（1999）认为，政府补贴被认为是一种信号，传递给私人投资者一种利好投资的信号，为企业贴上“被政府认可”的标签，进而帮助企业获取所需创新资源，提升创新绩效。在这样的背景下，政府对创业企业的扶持，不仅有利于促进创业企业创新绩效，还可以促进地区经济总额的增量发展，有利于把市场份额做大。

低质量的制度环境中，缺乏明确的法律和制度环境规范约束和限制地方政府的财政补贴支出。所以，地方政府官员在决定向企业提供财政补贴时具有很大的自由裁量权。政府官员甚至可能故意把授予补贴的标准做得很模糊或者具有很强的任意性，从而给地方政府官员寻租提供了很大的空间。在这种环境中，创业企业的产权难以得到有效保护，难以获得企业发展所需要的资金和其他稀缺的生产要素。在制度环境不健全、政治透明度低、权力行使缺乏有效监督的地区，官员利用手中的权力与企业勾结的腐败和寻租活动难以受到制度环境的约束。假设前文提及的两种企业共同面临资金不足的问题，通过行贿获得政府补贴的成本如果小于企业破产的成本，企业就可能会去行贿。第一种企业具有完全的行贿动机，只要行贿成本不是不可支付的，就可能会行贿。如果行贿行为使其获得政府补贴，那么就会出现资源错配和效率低下的结果，造成公共资源的巨大浪费。至于第二种企业，我们注意到，如果行贿成本超过企业最低再生产投入后的剩余标准，企业可能不会行贿。因为行贿后如果不能获得足够数额的政府补贴，企业将无法持续经营，导致破产。如果行贿成本不超过企业最低再生产投入后的剩余标准，企业为获得一定数额的政府补贴，可能会行贿。行贿的成本支出和企业的研发投入都来自企业利润，在利润一定的情况下，增加了行贿的成本，企业的研发投入自然会减少，阻碍创业企业的创新绩效。假设行贿使其获得政府补贴，企业家认识到低质量的制度环境不仅缺乏健全的金融制度环境、产权制度环境和法律制度环境，政府腐败盛行，而且企业融资—研发—生产—销售—获利的环节复杂而具有不确定性，同时，行贿收益大于成本且可以预见，在这种情况下，创业企业（企业家）会避难就易，选择行贿而放弃创新，这是不可取的。

政府补贴资助以后，对企业本身的研发投入是具有挤入还是挤出效应呢？Mangiarotti和Mention（2015）总结了均衡条件下政府补贴对企业研发投入的影响效应。假设均衡条件下（边际投入等于边际收益）企业最优研发投入为R*。R为企业最终的研发投入，S为政府补贴额，H为政府补贴影响下的企业增量投入。R=R*+H，当H=S时，政府补贴对企业自身研发投入没有挤入效应，也没有挤出效应。当H＞S时，政府补贴具有挤入效应。当0＜H＜S时，政府补贴具有挤出效应。当H=0时，政府补贴具有完全的挤出效应。当H＜0＜S时，政府补贴的作用甚于完全挤出效应。为提升政府补贴资源配置效率，需要保证补贴资源的挤入效应。每个企业的经营质量、阶段和研发状况都不尽相同，这种保证是很难具体操作的。既然不能逐一对企业进行审查和监督，就需要在制度环境上设置标准，通过政策来实现。

总结发现，制度环境通过激励机制鼓励地方政府对需要资助的企业进行政府补贴以提升企业研发效率，要比实施制度环境的公平性难度大，最重要的莫过于保证政府补贴资源认定方式的客观性。我们认为，为了减少人为因素的干预，需要从补贴认定方式上对政策规定进行细化，细化的客观标准应减少人为干预的空间，辅之以对寻租行为的惩罚，实现制度环境对政府补贴行为的规范，提升制度环境的有效性。