联邦政府的制造创新研究所是特意参考德国弗劳恩霍夫研究所的模式成立的。所以对该模式的分析可以让美国研究所了解其中的经验教训。弗劳恩霍夫模式尤其可以在组织和治理方面为发展中的美国制造研究所提供一些借鉴。

首先必须指出这两种方法之间存在一个关键性的区别。德国的弗劳恩霍夫研究所是一个永久性的项目，由多方提供资金，因此在政府最初的资金支持停止之后，研究所也没有自我维持的计划。相反，如前所述，美国研究所的做法是设定联邦政府的资金支持将会在5年后停止。因此这两种方法之间有着关键性的区别。与弗劳恩霍夫不同的是，除非美国政府通过某种方法在一定程度上继续提供资金援助，否则在联邦政府的支持中断后，美国研究所需要建立某种架构来争取让自己长期继续运转。不过，同弗劳恩霍夫模式类似的是，这些研究所也可以长期吸引所在地区、州和地方政府的支持。

还应该看到，德国和美国的工业与创新体系有很多不同之处。如上所述，德国的创新体系是“制造业主导”的，与美国形成了对比。德国的工业生态系统避免了困扰美国工业系统的衰退。德国拥有强大的融资体系来支持其工业企业的规模扩张。虽然美国已经建立一个强大的创业和初创公司体系（这个体系中的问题将在下文进行讨论），但德国的重点是将创新带入现有的中小企业，其中很大一部分是利用弗劳恩霍夫体系。德国联邦和地区政府提供比美国体系更为强大的出口支持。德国的劳动力模式拥有高度集中的培训，并且比美国的工会化程度高得多。尽管存在诸多差异，仍有很多重要的经验值得学习，特别是弗劳恩霍夫的系统。

弗劳恩霍夫的总体组织

弗劳恩霍夫应用研究促进协会（The Fraunhofer Gesellschaft）是支持应用驱动研究（也就是美国所说的技术成熟度4-6级）的德国组织。弗劳恩霍夫协会约有80个研究单位，其中包括60家研究所，它们共用一套治理系统，在全国范围以伞形组织的形式开展工作。73弗劳恩霍夫协会旗下的每个研究所在产业界、高校和政府的合力支持下，开展应用研究。

这些研究所拥有约17 000名员工，每年的预算约为16亿欧元。预算中约35%是来自联邦政府、州政府的资金，23%为通过竞标赢得的公共资金，34%来自私营部门，还有7%的资金来自许可。

英国的一项评估表明：“弗劳恩霍夫模式建立了强大的治理架构，确保有明确的战略来支持国家层面的优先工作，同时也承认各中心（研究所）拥有自治权。”74工作基金会（Work Foundation）的一项研究发现：

弗劳恩霍夫研究所采用“联邦”模式进行管理，既保证了稳定性和全国统一性，又在地方层面具有一定的灵活性。独立的董事会负责批准战略的主要内容，并确定60个独立研究所的七个关键研究课题。但是各研究所也拥有较大的权力，可以就各自的研究项目合同进行谈判，并在各研究所之间建立相互的联系。75

每家弗劳恩霍夫研究所通常至少有100名员工，每年的最低预算约为1 000万欧元，有些规模则更大。研究所围绕大约十几个课题组织研究，但也会研究一些更为前沿的课题，以确定未来的研究重点。这60家研究所遍布全德国，但地区性大都市群（如柏林和德累斯顿）通常拥有一批研究所。

弗劳恩霍夫的中心机构在全国层面为弗劳恩霍夫研究所网络提供治理结构，弗劳恩霍夫研究所网络可以在一定程度上等同于美国国家标准与技术研究院正在美国组建的国家制造创新研究所网络。中心机构向应用研究提供支持，并创建了弗劳恩霍夫的全国网络、标识和品牌。英国的一项研究强调，“在这个联邦结构中，弗劳恩霍夫的每家研究所拥有高度的自主权，可以确定自己的研究重点并追逐商业机会，也可以相互竞争来赢得商业或公共领域的资金。”76

弗劳恩霍夫章程中规定的架构77

这份组织和管理文件（于2010年修订）介绍的系统架构类似于美国的国家制造创新研究所网络。弗劳恩霍夫应用研究促进协会有一个由资格会员组成的管理机构，设有当选会员组成的参议院和会员大会，其中包括60家研究所的代表。这些组织负责总体治理和选举中心机构的领导人。管理机构是主席和四名成员组成的执行委员会，其中包括两名科学家/工程师、一名商界领袖和一名高级公务员代表。执行委员会负责制订研究方针，监督每家研究所以及中心机构的工作小组与技术支持小组。

每家研究所负责“执行中心机构的研究工作”。78“每家研究所应由一名或多名研究所董事进行管理”，执行委员会在同研究所管理层协商后有权提名一名研究所管理层成员负责全面管理工作。79每家研究所：

●对“科研工作”进行计划。

●可“自由组织自身的科研项目，研究所科研项目的选择、优先次序和执行方式不受任何限制”。(www.daowen.com)

●管理研究所的商业事务，对中心机构资金的正确管理和使用负有全责，并且必须完成计划预算。

●负责向其他机构争取研究外包工作。

●为研究所编制预算。

●向协会执行委员会和技术小组编制报告。80

总而言之，弗劳恩霍夫章程中在科研计划和工作上赋予了各研究所充分的自主权，允许它们在中心机构的全面指导和支持下开展工作。

弗劳恩霍夫模式的外部评估

英国议会评估并分析了弗劳恩霍夫模式，试图对它进行调整后加以采用。2011年，在英国议会关于英国技术和创新中心（TIC）新项目的报告中，议会支持按照弗劳恩霍夫模式组织资金，其中约三分之一为中央政府的长期资金，三分之一来自竞争性政府科研经费，剩下三分之一来自私营部门的合同。81

英国议会关于英国技术和创新中心的报告发现，弗劳恩霍夫模式充分利用了“简单”的公司治理原则，赋予“各弗劳恩霍夫研究所高度的自主权”。对于自己的技术和创新中心，报告建议采用类似安排，每个中心都有设有一个“管理委员会”。这是一个“自治的”董事会，负责工作项目的管理。为整个系统建立一个“监管委员会”，负责监管技术和创新中心网络，同时设立“技术战略委员会”来支持整体技术战略工作。报告指出，技术和创新中心的“运营必须独立于政府”才能取得成功，但必须考虑“协调工作”来保证技术和创新中心不会重复彼此的工作。82这是弗劳恩霍夫研究所运行良好的重要原因。

总而言之，弗劳恩霍夫的每家研究所都拥有相对的经营自主权，但还有一个强大的、支持性的网络对它们进行管理。该研究所持续得到了联邦政府的支持，同时从地区政府和产业界筹集资金。该系统内的任何一家研究所都可以引入新的合作伙伴，同其他研究所竞争或合作科研项目，并且管理控制自身的预算和科研工作。与美国模式不同的是，每家研究所的发起人都是弗劳恩霍夫协会，而在美国模式中，是由特定的联邦政府部门成立其制造研究所。在弗劳恩霍夫体系中，联邦政府的发起人身份和核心资金支持都将长期持续，而在美国目前则仅限于五年。尽管弗劳恩霍夫的研究所的确有1/3的资金来源于产业界，还有1/3靠地方政府的支持，但在弗劳恩霍夫体系中，自我维持并不是研究所的目标，这不同于美国制造研究所当前的情况。英国技术和创新中心的模式仍在不断发展变化中83，但其政府报告建议政府继续进行长期支持，并效仿弗劳恩霍夫研究所的做法，让技术和创新中心独立于中央政府。如前文所探讨的，弗劳恩霍夫体系的第一条经验就是联邦政府必须为研究所提供无期限的支持。实际上，美国的研究所制度也应该朝着这个方向发展。

弗劳恩霍夫体系成功地帮助德国制造业成为世界领跑者，因此能为美国制造研究所提供重要的经验。首先，弗劳恩霍夫的中央组织发挥了重要作用，为各家研究所提供支持，并且在整个系统中提供最佳实践，推动研究进步。虽然每家研究所都有很大的自主权，可以自下而上地发挥创造力，但中央机构是其管理系统。如上所述，在美国，特定的联邦政府研发部门负责监管每家研究所，产业界和高校组成的董事会予以辅助。美国如果想通过共享先进技术和实践来加强整个系统，那么建立网络系统至关重要。它还可以发展为管理体系，各研究所将有更大的自治权，建立真正的公私协作模式。随着研究所网络ManufacturingUSA的发展，在2016年，美国国家标准与技术研究院开始从事这项工作，要求各研究所所长承担管理职责，以推动各研究所之间共享实践和合作开展项目。第二条重要的经验是美国研究所网络必须在自治方面有所进展。

此外，弗劳恩霍夫体系的一个重要优势在于它让学术型工程师和科学家来进行与生产相关的技术和工艺的开发工作。在美国，高校的科学家和工程师并没有直接参与解决生产系统的技术难题，那也不是特定的联邦政府部门研发工作感兴趣的领域。84弗劳恩霍夫研究所建立了一个社区，让科学和工程学术界去密切关注工业技术问题，并且针对工业技术问题建立了一个强大的高校人才基础，美国新制造研究所也可以扮演这个角色。最后，弗劳恩霍夫实验室会为德国公司正在开发的新“硬”技术提供技术验证85，这点同样值得研究。弗劳恩霍夫研究所会帮助公司懂得如何改进他们正在培育的技术并加以设计实现有效生产，这种验证流程有助于让设想走向市场。美国的研究所网络应该考虑一下这种能力，或许是通过与美国国家标准与技术研究院进行合作来加以实现。所以，第三条重要的经验就是确保高校研究人员和产业界之间通过研究所保持持久联系，其中包括采用弗劳恩霍夫实验室的技术验证方法。

除了工作网络之外，研究所还需要持续的学习能力来保持前瞻性，这也是弗劳恩霍夫体系所扮演的角色之一。该体系最近就“工业4.0”先进制造业与政府的大型学习项目进行了协作。因此，美国国家标准与技术研究院和美国国家科学基金会也创建了一个“想和做”智库——制造展望联盟（MForesight），持续评估研究所这个群体所面临的技术和政策问题。MForesight致力于“为企业和政府决策者”提供“有关新兴技术发展趋势和先进制造业公私合作投资机会的设想和见解”。86其众多学习项目旨在促进技术创新，弥合研究和制造商之间的差距。这是弗劳恩霍夫研究所的第四条经验，即必须针对制造系统和制造技术进行专门的持续学习。MForesight是解决这个问题的第一次尝试。

弗劳恩霍夫体系也为美国提出了挑战。在某种程度上，美国正在试图以经济的方式打造先进制造业87。美国的15家研究所每年成本大约为2.25亿美元。德国弗劳恩霍夫体系的成本要高得多，每年超过20亿美元。88美国制造创新研究所的任务是研究3D打印技术，联邦政府在5年内将对其投入5 000万美元的资金。而新加坡正计划在这项技术和相关技术上投入5亿美元。89美国的美国制造业扩展伙伴关系项目在力争覆盖每个州的小型制造商，其每年得到的联邦政府资助约为1.3亿美元。加拿大的工业经济规模相比要小得多，却在类似项目上投入更大。90德国工业4.0项目计划在未来几年里对数字化生产投资数十亿美元。91这个领域的两家美国研究所的投入只是那个数额的一小部分。中国目前对先进制造业的计划投资要远远超过美国。92美国正在考虑的适度投资能否实现工业转型所需的规模？这是弗劳恩霍夫的第五条经验，即要取得制造业的技术和工艺领先地位，成本并不低，需要政府在技术开发领域发挥重要的作用。

当然，对美国的数据可能会有一个额外的视角。各研究所会有行业和州政府来分担一定的成本，这在一定程度上增加了资金量。如果考虑各职能研究部门在先进制造业直接相关领域的研发工作，这个数字开始接近所需要的规模。例如，美国国家科学基金会、美国国防高级研究计划局、美国国家航空航天局、美国国家标准与技术研究院，以及能源部能源效率与可再生能源办公室都有大量有关先进材料的研究项目，白宫科学技术政策办公室领导的部门间工作组已经为这些项目编制目录，并且认为它们与制造业的发展进步相关。93但如上所述，这些项目与制造研究所仍然是脱节的，而且目前还没有接入系统。碰巧不能替代建立联系。