研究所不是从一个井井有条的政府流水线上突然冒出来的。它们是费力获得的。正如前一章所述，在那个时期，政党之间存在严重的意识形态分歧。指望一个存在分歧的国会批准和资助一个新项目，可能意味着永远的等待。奥巴马当局利用存在的权力和从其他领域寻觅而来的资金，说服了政府各部门成立研究所。这些政府部门负责管理研究所，并且根据自身使命来选择制造研究所的研究重点。AMP1.0报告设想研究所的重点领域选择采用自下而上的模式，产业界在重点领域的选择中发挥主导作用。但事实上，重点领域的选择采用的是自上而下的模式，即各政府部门根据自己的使命来做出决策，而非根据整个制造行业的使命。这也并不全是坏事。因为是由政府部门来负责选择和管理，所以他们会选择自己关心的重点领域，可以满足自身部门的需求，由此能让这个项目成为更具可持续性的长期项目，而非白宫强加的指令。在AMP1.0和AMP2.0报告中，产业界明确了其优先对待的重点技术领域。随着时间的推移，这些重点技术领域将逐渐与政府部门的使命保持一致，因此新研究所在很大程度上将根据报告中强调的需求来设立。政府部门的领导也将推动政府对新项目的参与。

由于缺乏一个中央授权项目来协调和固定投入资金，政府各部门对制造研究所实施了领导。尽管第一家研究所成立于2012年，但直到2014年法案才通过。因此，跨政府部门的管理变得非常复杂。有人曾认为联邦政府跨部门合作这种说法是矛盾的。白宫协调者的角色因此需要丰富的创造力、外交手腕和协调能力。幸运的是，国家经济委员会的两位富有能力的成员被委以重任。他们中的一位是精明的贾森·米勒，此前曾担任罗恩·布卢姆的副手，是一位来自于芝加哥的金融工商管理硕士。还有一位是年轻聪明的J.J.雷诺，在杜克大学就读时曾经担任学生领导人，拥有咨询业背景。国家经济委员会领导人吉恩·斯珀林和其继任者杰弗里·齐恩兹给予他们俩大力的支持。吉恩·斯珀林具有政治高敏锐度，在政策方面经验丰富。杰弗里·齐恩兹曾在商业上取得成功，可以熟练地在内阁层面偶尔争取到总统的支持。总统在这方面是相当坚定的。

国防部经费充足，所以大多数研究所由他们创立。国防部一向同其他部门关系不好，因为它历来倾向于坚持国家安全使命优先，不喜欢向其他部门妥协。美国国防部长期以来认为改善制造技术是其使命之一，并将其纳入长期的《国防生产法案》28。在两次世界大战期间，国防部曾动员和重组了国家的大部分经济体来满足国防需求，其中许多做法在冷战的四十余年内得到了延续。国防部的“产业政策”历史悠久，即通过政府的经济干预措施来确保技术和工业成果。其他政府部门从政治角度出发不敢过多考虑这种做法。国防部的“制造技术”（Mantech）项目可追溯到几十年前。该项目的总指挥中心设在部长办公室，并在每个军事部门设有分支机构，但从未指定一位副部长级别的人担任领导人。几十年来，它一直不是一项重大的国防项目。例如，多年来，“制造技术”项目的关键任务之一是确保不断生产用于过时设备的过时配件，例如旧雷达设备的真空管生产。

突然间，“制造技术”项目有了一个国家级的使命，由总统亲自指挥。29但由于国会内部针对所有新项目的僵持，该项目并没有得到大量的新资金，不得不依靠现有的少量职员和预算。最初的团队中有布雷特·兰伯特。他才华横溢、经验丰富、能言善辩、机智聪明，担任着制造和工业基地政策办公室副助理部长。他是第一位踏入这个领域的政府部门官员，致力于组建最初的先进制造研究所。布雷特·兰伯特有几位助手，分别是尼尔·奥林格、阿黛尔·拉特克利夫和史蒂夫·林德（Steve Linder）。尼尔·奥林格是一位政治敏锐的前美国参议院金融委员会工作人员，也是一位国防生产法案的专家。他创造性地制定了规章制度，使得第一批研究所迅速站稳脚跟。阿黛尔·拉特克利夫是一位聪明坚定的公务员，曾创造性地培育了国防部对制造领域的宽泛认识。史蒂夫·林德是一位头脑冷静、经验丰富的公务员，致力于实现国防部的制造使命，也在其中发挥着重要的作用。最近，斯蒂芬·卢克斯基也加入了这支队伍，成为纤维研究所项目的经理。他从陆军退役，在材料制造方面拥有强大的专业技能。他和其他退伍人员共同成为了各研究所项目的经理。

最高军事领导层中几乎没有人真正地了解国防部的制造基地，或者是对该基地有兴趣。他们会打仗，而生产物资是别人的工作，况且国防部有一支大型的采购团队专门负责物资采购。但是，“制造技术”项目中的人员清楚，伴随着美国生产率的下降，美国国防部正面临危机。自从联邦政府赢得美国内战后，美国的生产实力和组织调度能力一直是国防部军事优势的核心所在。在第二次世界大战和冷战中，事实也证明了这一点至关重要。实际上，除了国防部部长办公室外，在各兵种中还有一些单独存在的制造技术项目，拥有不同的优先事项、汇报系统和需求，这些项目也必须被纳入考量。正因为如此，“制造技术”项目的角色就变得复杂了。但“制造技术”项目越来越担心美国生产深度的下降。正如阿黛尔·拉特克利夫所说，“国防部必须停止建设国防部是唯一客户的脆弱供应链。”30

早期的一项发展刺激了国防部对于这一切的兴趣。当有关3D打印（或“增材制造”）的第一家制造研究所的方案出台时，企业和州政府向“制造技术”项目提供的配套资金比并非是简单的1:1，研究所的支持者准备提供金额超出许多的配套资金。这对“制造技术”项目的员工来说是很有启发性的，他们明白可以借助自身的投资取得更大的杠杆优势。在“制造技术”项目之前的发展进程中，他们没有过类似的杠杆效应，也未能涉足对国防部有重要影响的新技术领域。突然之间，他们的力量倍增。(www.daowen.com)

在能源部发生的故事有所不同。能源部下属的能源效率和可再生能源办公室（EERE）从事与工业应用能源技术有关的工作。它一直有一个工业效率项目；工业一直是主要的能源使用者。资源保护举措和高效的能源技术已经在清洁能源上创造重大收益，并且有可能给工业带来成本节约。在此前的共和党执政期间，这个办公室并没有被重点关注。但是，亨利·凯利（Henry Kelly）很清楚必须对办公室和其使命进行升级，并且开始着手建设该办公室。亨利·凯利在2008年至2012年期间曾经担任能源效率和可再生能源办公室首席副助理部长，后升为代理助理部长，拥有物理学博士学位，是能源和气候专家。2009年年底，国会没有通过碳排放总量管制和排放交易的立法（对碳排放进行定价并对低碳技术进行激励）。当时有必要降低清洁能源技术的价格，让它们可以同化石燃料在价格上进行竞争，否则它们永远无法批量进入市场。生产制造是推动新技术成本下降的主要手段。这意味着制造工艺必须和制造效率一同成为优先处理的事项。凯利成功启动该项工作，例如推动创建了Sunshot项目以降低太阳能的成本。后来，他调任白宫科学技术政策办公室，负责能源技术。

年轻的戴维·丹尼尔森在2012—2016年间担任能源效率和可再生能源办公室的新任助理部长，他将制造当作自己重要的新使命。他刚刚获得材料学博士学位，致力于新能源技术的开发。毕业后，他先是在波士顿地区从事风险投资人的工作，后被新成立的高度创新的能源部高级研究计划署招聘，担任第一位项目主管。31丹尼尔森看到了制造使命对能源效率和可再生能源办公室的重要性，并意识到他可以借助总统的计划来帮助实现这一目标。来自能源部高级研究计划署的项目主管马克·约翰逊也加入了能源效率和可再生能源办公室，并和丹尼尔森共同领导新成立的先进制造业办公室。约翰逊此前在北卡罗来纳州立大学担任材料科学与工程学教授。两人都非常相信能源部高级研究计划署的项目，共同为实现能源突破而努力奋斗。能源效率和可再生能源办公室是一家投资20亿美元的应用研发机构，其资金比国防部少得多，但最初还是围绕其清洁能源的使命争取建立了两家新制造研究所。美国能源部的第一家研究所重点研究电力电子学，也就是研究宽带隙半导体。这让观察家颇感惊讶。宽带隙半导体是什么？它和先进制造业有什么关系？在AMP1.0和AMP2.0研究精心编制的行业优先列表中并没有这个领域。但仔细分析后会发现，这个选择非常有趣。这种新兴技术能帮助大量产品和系统节约能源，包括降低生产过程的成本，而且它本身就是一个重要的新产品线。

商务部美国国家标准与技术研究院的故事也有所不同。美国国家标准与技术研究院所长兼副部长帕特·加拉格尔曾在美国国家标准与技术研究院的核反应堆部门工作，体贴周到，受到普遍欢迎。他理解并全力支持先进制造业，将其视为国家标准与技术研究院的使命延续。该使命最初由时任商务部部长的赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）设立，以支持与产业界相关的技术发展。他手下能干且经验丰富的国家标准与技术研究院创新与工业副主任菲利普·辛格曼负责领导国家标准与技术研究院的制造延伸和先进制造业项目。迈克尔·莫尔纳喜欢人们简单地介绍他为“来自工业界的一个制造匠”，他负责领导国家标准与技术研究院的新先进制造业项目办公室。商务部长丽贝卡·布兰克（一位经济学家，在2011—2013年间担任代理部长）和彭妮·普利茨克（2013—2016年间担任部长）都非常积极地协助领导先进制造合作伙伴计划（AMP），并大力支持国家标准与技术研究院在其中扮演的角色。尽管国家标准与技术研究院积极参与了AMP，在各政府部门之间进行协调，但在2016年财政年度之前，它一直无法争取到国会提供资金来建立制造研究所。在成功争取到资金后，国家标准与技术研究院避免采用政府部门常见的“从上而下”的方式来选择研究所的重点领域，而是采用“从下而上”的方式，从产业界和高校联合体的建议书中来寻找重点领域。国会在2014年批准了先进制造业法规，国家标准与技术研究院在其中发挥了支持作用。该法规侧重于国家标准与技术研究院。

虽然美国国家科学基金会是联邦政府的第四大参与者，但其基础研究重点限制了它建立制造研究所的能力。然而，国家科学基金会工程部的史蒂芬·麦克奈特和布鲁斯·克雷默却积极地参与到AMP的报告中，并领导了国家科学基金会的先进制造业研究项目，包括相关研究和众多专注于制造技术的工程研究中心。此外，国家科学基金会高等教育项目的领导人苏珊·辛格和部门同事充分利用国家科学基金会的先进技术教育（ATE）项目，强调社区学院对先进制造业的教育和培训。