农心人口“空心化”是新农村建设及新型城镇化过程中出现的问题，同时也是当下国家经济快速发展、社会深刻转型大背景下产生的问题，有一定的必然性。但是，农村人口“空心化”已经成为影响农村经济、阻碍农村发展的重要因素，如果任由其发展而不及时进行治理，对中国的统筹城乡发展和乡村振兴战略的顺利推进势必带来不可估量的影响，所以，需要立足全局观念，将其看作是国家治理体系与治理能力现代化进程中的一部分，以城乡一体化为切入点，综合制度创新，完善政策措施，寻求解决思路。

1.从制度层面完善解决农村劳动力流失的政策措施

首先，顶层设计确定城乡一体化协调制度。要避免顶层设计的缺位，确保城乡一体化视角下“空心化”问题能够以制度为依托，进行宏观的城乡间制度协调及安排。乡村振兴与新型城镇化二者是同步进行的，有着互补和协调的效果，城乡一体化制度的建立，要结合统筹协调乡村振兴和新型城镇化建设，实现城市与乡村宏观制度规划发展一体化，将乡村发展作为城市化进一步深化拓展的关键，将其纳入城市规划中去，有重点有步骤地逐步推进。

其次，要用具体的一体化制度规避城乡二元分割中的弊端。一方面协调发展全国的城乡劳动力市场需求，有效转移安置农村剩余劳动力；另一方面继续推进城乡间基本社会保障制度的一体化，破除城市准入的高门槛，保障农民工基本生产与生活的进程。

再次，地方政府因地制宜打造地方制度激励机制。政策制定中，一方面坚持以人为本的原则，制定鼓励及优惠政策，将分散的空心村就近、就地城镇化，在自主自愿前提之下实现纵向的集约化整合发展，统筹乡村振兴与新型城镇化建设的步调，分批次稳步实现乡村留守人员城镇化转移。坚持就近原则转移周边乡村劳动力，重点建设一批核心城镇，吸纳劳动力主体回流，增加农民收入的同时辐射带动周边乡村建设，将点与面结合，实现城乡一体化的真正发展。

最后，基层政府通过制度政策的落实稳步实现农村重组与整合。基层政府要依据自身实际，因地制宜稳步落实人口“空心化”村庄的整合尤其是自然村的异地整合，依靠自身优势制定合理政策实施规划，逐步打造适宜的农村社区规划与建设。要从乡村发展阶段的实际出发，并且能够得到民众的认可有的放矢地对“空心村”再造。在全市村庄布局规划的指引下，有所为有所不为，对于既无资源也无特色的空心村，该撤并的撤并。按照优化结构、合理布局、规模适度、有利于发展的要求，选择区位优势明显、交通便利、具有民俗文化特点的村，进行重点打造、精品再造。要从精准扶贫的兜底政策到美丽乡村的建设规划，从农村社区的文化传承到新型城镇化的人口转移及吸引回流，基层政府要运用具体的机制链条将这几个方面串成完整的循环发展体系。

2.保障农民土地权益，加大支农惠农力度

自古以来土地都是农民的“命根子”，是农民生活的基本保障。农村要想留住农民，就是要建立留住农民的经营制度，在切实保护农民土地权益的前提下，加大支农惠农政策的力度，吸引农民回流农村，重握土地这个“命根子”。(www.daowen.com)

首先，完善“三权”分置制度，确保农民土地权益不受侵袭。要巩固和完善农村基本经营制度，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变。完善“三权”分置制度，明确农民土地所有权、承包权、经营使用权，要严格落实承包地确权登记工作，从法律上确保农民耕种的土地权益，解除农民务农的后顾之忧，为其放心大胆地进行农业生产吃下“定心丸”，让更多的农民留在土地上，守护自己的“命根子”。同时，要健全土地流转方式。土地作为一种生产要素，唯有合理流动才能提高产出效益。加强土地流转政策宣传，创新服务平台，让农民看到土地的未来流转价值，激发农民对土地进行长期的投入，减少农村土地的“弃荒”“搁荒”现象。

二是加大政策支农力度。2006年以来的农村农业税费改革是国家支农惠农政策的一大跨越，随之我国农业得到了迅速的发展，农民的积极性得到了显著提升。但随着城市务工经济兴起，农民务农热情递减，这需要国家支农惠农政策加以介入，唤回农民的种地热情。首先，完善种粮补贴系列制度。在加大种粮补贴力度的同时，要着力优化补贴对象，即只对常年种粮的土地进行补贴，放弃对荒地、弃地的补贴，合理配置种粮补贴这一资源。其次，畅通农业科技下乡渠道。农民并不是不想利用农业科技进行生产，只是囿于价格太高，无法承担购入成本，或者是农村缺乏专业技术人才对农业科技的使用进行指导和帮助。因而，要畅通农业科技下乡的渠道，加大购入补贴，通过专门资金的投入培育村庄技术人才，组织农业科技专家下乡普及相关知识。最后，健全农村农产品市场体制机制。在保证市场资源配置基础地位的同时，加强政府宏观调控，优化包括农产品市场在内的农村商品市场秩序，避免农产品“贱卖”“难卖”现象的发生。

3.从发展产业与方便生活两方面入手，增加农村对农民的吸引力

农村劳动力外流的一个重要原因是农村缺乏足够的产业吸纳劳动力，要在农村培育一定量的产业，特别是跟农村实际相结合的产业。产业是发展之基，特色是产业发展的竞争力。应根据资源禀赋、区位环境、历史文化等比较优势，重点扶持发展最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，为就业提供岗位，为人口集聚提供动力（韩道辉、郭俊、沈德赛：《乡村让城市更向往——关于南京农村空心化问题的调研报告》），应结合产业发展趋势和社会需求，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，努力形成一批新的发展亮点。此外，便捷齐全的基础设施是集聚产业的基础条件，完善的公共服务特别是高质量的教育医疗资源供给是增强人口集聚力的重要因素。应按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等建设，特别是宽带网络和轨道交通建设，畅通与主城区的联结渠道。公共服务供给方面，可考虑转变公共服务配置方式，从按行政等级配置转向按常住人口规模配置，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施。实施医疗卫生服务能力提升计划，采取区帮镇抓村建模式，提高村卫生室硬件设施和医疗水平。同时，大力提高教育质量，改善教育环境，推动市区知名中小学和农村中小学联合办学，让农民就近就地享受更有质量的公共服务。

4.调动新乡贤积极性，充实村庄治理主体

农村人口“空心化”下充分调动新乡贤参与村庄事务和村庄建设，有利于充实村级治理主体，壮大懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。一方面，充分挖掘本地新乡贤。本地新乡贤主要指那些没有外出务工，较少从事种植业，但长期为村庄建设作出奉献，工作相对固定的那些人。主要包括农村教师、乡村医生、村庄水电工、农村兽医、小作坊主、种植大户等。这一群体是熟人村庄社会中的活跃分子，乡土知识丰富，也会和村民打交道，是村民心中的“明白人”“能人”，彼此信赖度高，村级治理要充分挖掘这些新乡贤，通过一定的程序和规则，把他们选举进村级“两委”班子，并担任一定的职务。这样，既充实了村级治理主体，又有效地推进和谐农村建设，营造良好的干群氛围。另一方面，用好用活外来新乡贤。外来新乡贤包括外出打工、创业后回乡的能人、先富群体等，也包括国家选派到农村的知识分子、技术人员、大学生村官驻村挂职干部等。他们大多有知识、有技术、有理念，并热爱农村，有的具有比较丰富的工作经验和广阔的人脉关系，充分调动他们的积极性，使之真正做好工作，可以极大促进乡村振兴。