我国的村民自治制度以前更多地表现为乡村治理的一种方式，但是，随着乡村治理新体系的提出，它逐渐成为乡村善治的主要制度平台。因此，在新的时期背景下，要加快健全村民自治制度体系。

1.完善村民自治规范体系

村民自治相关的规范体系是一个完整的系统，不仅包括村民自治自身的法律体系，还有引导“村庄善治”的软法之治，即村规民约。随着村民自治制度的不断推进，这些规范逐渐暴露出自身的滞后性，它们已经不能很好地解决实践中出现的新情况和新问题，影响着村民自治制度的进一步发展。因此，在深化村民自治制度的过程中，在遵从《宪法》有关规定的前提下，不断地完善配套法规规章，重点是要创新各地法规规章的制定内容，使得其在实践中具有可操作性。要完善村规民约，包括其制定内容、制定程序、执行约束力以及合法性审查等方面，形成完善的村民自治规范体系，确保村民自治制度的健康发展。

（1）完善配套法规规章。对于《村民委员会组织法》配套实施办法存在的不足，应侧重于从实际出发、程序地细化以及违反实施办法的处罚措施三个方面加以完善。首先，对于实践中哪个问题需要更具强制力和统一性的规范，我们就要考虑在哪个问题上进行立法以完善现有法律。即在现有《村民委员会组织法》的基础上，做好创新和突破，不仅是广大村民的现实需要，也是乡村治理的制度保障。其次，总结各省实施办法在细化程序上的不足并进行完善。比如，对于执法主体对村民自治职权的保障程序层面更加细化。最后，加强对有关违法现象的处罚规定。通过法律的强制措施，使得人们增强贯彻法律的内驱力。某种程度上，当前对一些明显违法现象如再没有法律上明确的“说法”，一些地区的村民自治就可能夭折。各省级办法在这方面已做了大量的努力，但仍和实践的需要有很大差距，需要在下一步修改中予以加强。因此，在村民自治相关法规规章完善的过程中，应以现实情况为基础，注重完善和处罚措施的配套，以达到制度的完整性和完善性。

（2）完善村规民约。村规民约是乡村治理的有效途径，它可以有效弥补国家法律和法规的不足，在村庄事务的管理方面有着强大的补充作用。为了使村规民约在村民自治中发挥积极作用，建议从以下几个方面对其进行完善。一是要明确规定村规民约的适用范围和适用的主体以及对象，特别是约束力的强度。二是要确保村规民约的内容具体合法，即村规民约的内容要在遵守法律的前提下，制定出符合村庄实际情况的具有可操作性的条款。三是要严格执行村规民约的制定程序。首先，在制定村规民约的主体方面，我国《村民委员会组织法》第二十条规定，只有村民会议才有资格制定和修改村规民约。因此，在实践中，应严格禁止村干部和乡镇政府以指导的名义干预村规民约的制定。其次，制定程序必须合法。在制定村规民约之前，应召集村民小组的代表进行宣传，让每位村民都参与其中，进行民主讨论。然后村民委员会起草村民意见稿，并报村民会议投票表决。表决通过后，村民会议还应当按照法律规定向乡镇报告备案，乡镇政府还应当设立备案审查小组，对村规民约进行审查。备案审查小组可以责令村民会议取消不符合法律规定且违反公共秩序的规定。修改后的村规民约，将由村民会议再次表决通过。四是要因地制宜地制定村规民约。村规民约要根据本村的实际情况进行制定，具有现实可行性。村规民约的内容应当与当地风俗习惯相匹配，内容应都具有可行性、可操作性。并且由于中国农村仍有大量的文化素质较低的中老年人，村规民约规定的内容应易于理解，便于执行，做到宽严相济。五是要加强对村规民约的审查，包括备案审查以及司法审查。备案审查主要是乡镇政府对其进行的合法审查。司法审查则主要是由于村规民约的内容违法而引发的村民自治权益受损的相关诉讼案件中的审查。也就是说，在违反村规民约的诉讼中，法院应首先审查村规民约的合法性，并且可以直接通过审判，认定符合法律要求的村规民约的效力。对于非法的村规民约，法院可以提出司法建议，乡镇备案小组将责令村民会议进行修改和完善。

2.明晰村民自治相关方面的权责关系

改革开放以来，国家在农村治理的方式上遇到过很多问题，而在村民自治的实践中，最重要的就是要明晰乡镇政府、村党组织与村民委员会的权责范围。(www.daowen.com)

（1）明确乡镇政府与村民委员会的权责范畴。明确乡镇政府与村民委员会的权责范畴，具体说来，就是明确“政务”和“村务”的具体内容，以规范各自的权力行使程度。对于乡镇政府的职责范畴，实践中，可用“法无规定不可为”七个字来规范其权力的行使，即乡镇政府的权力，必须有明确的法律法规规定，才可实施。而对于法律、法规没有规定属于乡镇政府职权范围内的事项，如果是村里的共同事务，就属于村民自治的范畴。与此同时，要将国家所下发的村级财政资源单独列项，将其与乡镇政府的财政拨款予以分离，以此减轻村级自治组织的资源压力。除此以外，要将乡镇政府授权村级组织履行相关行政职责的相关事项予以明确界定，以更好地减轻村级自治组织的行政压力。

乡镇政府要确保广大村民治理村庄事务的“自治权”。作为基层政权的乡镇政府，有责任教育和引导村民正确理解村民自治与党的领导和乡镇政府之间的关系。乡镇政府在工作实践中，应树立这样一种思想：其与村民委员会之间并非上下层级的关系，而是一种指导的关系。因此，实践中乡镇公务人员要转变观念，改变工作方式，依法履行乡镇职责。除此之外，鉴于中国农村社会处于快速变迁且经济和社会发展不平衡的情况下，城镇之间的利益界限往往含糊不清。因此，各地政权建设和有关工作部门应依照有关法律，制定出符合当地情况的规章制度。对乡镇政府指导村民委员会工作的范畴以及村民委员会协助乡镇政府工作的范围等作出详细规定。还可将有关法律后果的条款，比如乡镇政府干涉村民自治，以及村民委员会拒绝履行相关协助义务的责任进行明确，以更好地促进村民自治制度的发展。

（2）理顺村级“两委”关系。明确“两委”具体职权范围，不仅可以避免自治实践中的矛盾和冲突，又有利于两者在合作共进中充分行使职责范围内的权力行为，推进村民自治有效健康发展。

首先，明确村党组织在村民自治中的领导地位。村党组织是保障农村工作顺利进行的坚强后盾，在农村基层自治工作中发挥政治领导的核心作用。因此，村民自治应该是在基层党组织的统一领导下进行的分权管理模式，而村党组织对村民自治的领导也只限于政治、思想和组织方面的领导，不能过多干涉村民自治的具体内容。同时，这种领导并不是凌驾于村委会之上的上下级领导，而是通过对村民自治工作的引导来实现党的方针政策和路线，同时要保证村委会工作的顺利开展。

其次，明确“两委”之间的职权范围。当前法律对“两委”之间的关系规定过于原则化和模糊性，容易造成实践中的理解误差。因此应该具体明确党组织和村委会的职权内容，为“两委”参与村民自治实践提供操作性较强的指导。比如，党组织在村民自治中的主要职责应该是：集中讨论本村经济和社会发展的重大问题，并在统筹规划中贯彻党的方针路线；培训和发展基层党员干部，充分发挥党的模范先锋作用；支持和保障村委会工作的顺利开展，监督村委会的违法违规行为，并及时给予提示；积极协调村委会与其他村级组织的关系。而村委会的具体职责应该是管理本村的公共事务，协助乡镇政府处理和解决村级事务；维护农村社会治安，依法调解民间纠纷；积极向群众传达上级政策和行政要求，向基层政府反映群众意见和心声。^[6]