我国的村民自治制度经过了三十多年的发展，并日益在探索中走向完善。我国的村民自治取得了一定的成就：制定和出台了一系列法律、法规，为我国村民自治的顺利实施提供了制度上的保障，使民主的观念深入人心，提高了广大村民的民主意识和自治能力；通过实施村民自治，解放了广大农村的生产力，提高了农民的积极性，促进了农村经济的快速发展，增加了广大农民的收入；村民自治的推行对农村社会的安定团结起到了促进作用。但是我们也要看到，在广大农村地区复杂环境的影响下，村民自治的实际运作与其制度的价值理念和要求还存在着差距，村民自治面临着一些困境。目前，我国正处于发展的关键期，面对新农村建设过程中多层次矛盾问题的出现，以及阻碍我国政治民主化进程的不利因素，需要我们正视这些问题，深入分析我国村民自治存在的问题，为今后我国村民自治的进一步发展提供借鉴和参考。

1.权力关系失衡

乡镇政府是国家权力在农村基层进行自治和管理引导的基本行政机关，村民委员会是通过民主选举产生、由村民授权、对村民负责的基层群众性自治组织，村党支部是党在农村地区贯彻方针政策的基层党组织。三者均是村民自治建设不可或缺的主体，在自治实施过程中乡镇政府和村党支部应该分别对村委会发挥指导、支持、帮助和政治领导的作用，但从村民自治实践来看，出现了乡村组织关系模糊、权力不清、偏离自治等问题，特别是乡镇政府和村党支部对村委会自治的过度干涉和不当干预，既有悖于村民自治制度的设计初衷，也不符合治理现代化背景下多元主体平等参与的指引理念。

（1）乡镇政府干预村民自治。乡镇政府作为最基层的国家政权组织，本应与村委会一同致力于农村基层民主的政治建设，但从实际运作来看，两者很难实现明确的平衡关系，乡镇政府对村民自治的干涉使村委会的社会自治功能逐渐弱化。例如干预民主选举，通过干预村干部候选人提名的方式影响选举结果，或者会亲临选举现场组织监督选举程序；控制村民委员会的部分职能，有些地方的村民委员会已经逐渐趋于乡镇政府在农村地区的派出机构，工作重心已经从村级事务管理向辅助行政事务转变，正在逐步丧失自治组织的独立性和主体性；“乡管村账”现象比较普遍，这在某种程度上限制了村民自治的完全发展。

（2）村党支部干涉村民自治。村民委员会和村党支部是我国农村实施村民自治的两个权力组织机构。单从学理视角分析，村党支部的政治领导与村委会直接行使的自治权利不存在冲突，但从村民自治运行分析，两委经常在农村内部权力和利益资源的控制上产生摩擦和冲突，实质原因是村党支部自上而下的权威授予与村委会自下而上的权力获得形成的矛盾。村党支部经常以监督和领导的名义对自治进行强势干预，不仅发挥政治领导的作用，同时负责村级事务的管理工作，经常干预村民选举、民主决策、村委会工作等，村委会的自治权利因此被架空。

2.民主实践表面化

（1）民主选举形式化。民主选举是“四大民主”中最早推行和广泛实施的自治机制，在制度设计和运行机制上都相对完善和规范，但在实践中却存在诸多影响民主选择的障碍，如矛盾纠纷、暗地拉票、宗族干扰、消极参与等问题，导致民主选举形式化，选举价值和功能无法充分发挥和体现。

（2）民主决策表面化。民主决策是指村民对村内公共事务进行共同管理决策的过程，主要以村民会议和村民代表大会作为决策权利实现的载体。从民主决策的实践来看，大多数村民会议和村民代表会议难以召开，难以发挥实质性作用，村民个人的民主决策权得不到有效落实。^[1]村民委员会的直接决策剥夺了村民自治权利的行使机会，村民决策权利的行使缺乏更多有效的实现途径，民主决策在村民自治中发挥的作用名存实亡。

（3）民主管理不规范。民主管理是村民共同参与和管理村庄各项事务的过程，主要通过共同制定村规民约以及村民自治章程的过程来体现，管理内容主要体现在村庄公共秩序、集体土地建设以及卫生环境等方面，在涉及村民利益的公共事务处理上，村委会要组织相关利益群体征求意见。但从自治实践来看，村务管理过程中依然存在很多不规范的问题。首先，民主管理制度没有被完全落实，很多村务管理的内容没有被注入民主管理的范畴之内。其次，村民委员会的工作透明度不高，经常通过直接决策的形式剥夺村民的自主管理权，很多村的经济财务状况从来都未公开过，村民不了解财务收支情况。

（4）民主监督空缺化。民主监督是指村民对村委会权力运行和管理工作行为的监督制约，在民主实践的发展推广下，民主监督在村民自治环节中取得了进步，但在具体自治运行中，依然还会存在不同程度的问题。特别是村务公开，很多地方虽然建有村务公开栏，但是公开的内容、时间并不全面和规范。

3.村民参与动力不足(www.daowen.com)

受传统思想以及村民觉悟能力的影响，村民在参与自治实践的过程中缺乏权利意识和主体责任感。加上城乡经济发展差距使得大量人口外流，“空心化”的人口结构使得村民自治难以有效落实，村民自治发展面临内驱动力缺失的问题。

（1）民主素养不高，参与热情不足。村民民主素养的缺陷主要从村民民主意识和村干部治理能力两方面体现，一是由于自身文化程度较低和民主宣传和教育的缺乏，导致村民民主意识淡薄，参与积极性低，参与的水平和能力也有限。二是村干部自身能力和素质难以满足需求，许多村干部接受教育的程度较低，缺乏先进科学的民主管理，无法有效解决村级公共事务及矛盾纠纷。

（2）人口外流严重，参与主体缺位。农村大量的青壮年劳动外出打工，这种大规模的人口外流必然导致村民自治在主体结构上的缺失，农村精英和骨干力量的严重缺乏，“空巢老人”“留守儿童”和少数妇女成为支撑自治制度勉强运行的主要力量，这肯定会给乡村治理带来缺陷。

农村劳动力的外流是城镇化与城乡一体化的建设背景下的必然趋势，这与城市建设过程中需要大量劳动力的现实正好切合。但是，从农村自身的发展建设来说，这种大规模的人口流动正在削弱村民自治制度本身存在的功能和价值，同时也偏离了治理现代提倡的多元协同共治的发展理念。

4.保障制度不健全

随着基层民主政治制度建设的推进和发展，当前我国的村民自治已经形成以《宪法》为根本保证、以《村民委员会组织法》作为基本规范、以各地的《村民委员会组织法实施办法》和《村民委员会选举》为具体指导、以其他法律法规作为补充的系统化制度规定。但从当前我国村民自治的总体运行情况来看，村民自治依然面临法律体系和法律具体内容规定上的缺陷。

（1）法律体系不健全，《宪法》作为我国的根本大法，对村民自治制度只是概括性或原则性的规定，为制定相关法律法规提供宪法依据。但从当前实践来看，《村民委员会组织法》是唯一一部由国家出台颁布的关于指导和保障村民自治的法律制度，从法律体系的完备程度上分析，这远远不足。

（2）法律规定模糊，主要体现为：在村委会与镇政府以及村党支部的关系上，《村民委员会组织法》并没有明确规定乡镇政府如何履行指导和协助的作用，另外，村党支部与村委会在政治领导和行政执行的关系上缺乏明确的责任边界划分规定。比如：村党支部如何发挥、以何种方式实现其政治领导的作用，两委分别决策何种事务、如何实施责任追击等问题都没有明确。^[2]

治理现代化强调从管理向治理转变，而治理实现的重要途径就是要做好法律的完善和落实，因此，在治理现代化理念的引导下，村民自治的相关法律法规需要从结构和内容上不断修订完善，使之符合治理现代化的发展要求。