基层的形式主义，根源不在下面，而是上行下效。分析乡村形式主义内在根源要透过现象看本质，一是不能只看到“新表现”，更要看到固有的“老问题”，二是不能只看到“基层的问题”，更要看到“上层的问题”。“老问题”和“上层的问题”都直指深层的体制机制因素。

1.压力型体制与权责失衡

“压力型体制”是荣敬本等学者在调研了县乡治理后总结出的概念，指的是县乡等各级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。^[30]这个概念最初用来描绘中部地方实现经济赶超的工作机制，后来研究者发现其既不是一个地域性现象，也不是经济领域的独有现象，而是广泛存在的制度化现象。^[31]上级政治组织将任务和指标层层量化分解，派发给下级组织和个人，限定额度限定时间完成。压力型体制不只是纵向的某上级组织对某下级组织的压力传导，上级还希望在横向的各下级之间实现“锦标赛”，^[32]“锦标赛”激励之一来自官员晋升，但对乡镇人员来说“天花板”很快到顶，而村干部本就没有纳入正式官僚体系，因此“锦标赛”还有经济方面的奖惩，如个人奖金绩效，又如项目资金控制。

压力型体制早期以目标管理责任制为主，但很容易异化为唯结果导向，即只问结果不问过程，乡村干部在实际操作过程中贯彻“策略主义”^[33]滥用正式或非正式的手段。“痕迹管理”正是要解决以往事后控制的弊端，加强事中控制，从只问结果变为结果和过程同样重要。但压力型体制不只有唯结果论的短板，还有更深层次的上下级的权责利不匹配^[34]的问题，乡村组织责大权小利小，上级向乡村派发任务不仅有层层量化分解的一般性操作，还有层层加码、层层转嫁压力的自利倾向。

“痕迹管理”这种新式的监督手段仍是通过旧式的压力型体制下达，很快新技术就被旧制度吸纳。近年中央不断强调政府和干部个人的责任意识，并以数字化、档案化等可视性操作强化问责体系，但省市县等地方政府以及各职能部门将问责压力不断规避和转移到乡村组织，把板子都打到基层，于是乡村干部有了迎接不完的检查和制作不完的档案。痕迹管理本意是解决单纯结果导向的问题，希望各级组织将服务群众过程更好展示，结果由于上级压力传导和压力转嫁，乡村干部反而没有精力走村入户做好服务工作，天天在办公室生搬硬造数字图片，推进服务变成了记录痕迹，注重事中过程监督的痕迹管理再次沦为只看事后结果的形式主义变种。

2.项目制与供需错位

税费改革前，农村公共物品主要靠村民通过货币形式和劳力形式自筹，存在的问题是村民上交的提留统筹款有时被乡村干部挪用贪污或被县乡超出村庄范围使用，村民需求没有被很好满足。税费改革后，农村公共物品主要由政府承担，输入资源大幅增加，而且为了解决资源管控问题，政府主要依靠各职能部门的“条条”下放项目专款专用，这种模式被称为“项目制”。(www.daowen.com)

项目制在供给决策方面，为自上而下式的分配，输入何种公共物品、公共物品输入至何方，都由各级政府部门决定，这导致农村公共物品供给与村民需求不一致的问题依然存在。项目制过于强调“条条”的技术性控制而忽视了基层“块块”的作用，被虚化的乡村组织在公共物品供给方面成为上级部门的依附者。缺少接点联结者，村民自身意愿难以反映，同时国家资源与千家万户分散村民也难以对接，政府项目进村落地存在一定困难。单纯自上而下决策的项目制缺少自下而上决策的村民自治和村民协商的配合，信息不对称的村民总是被动接受各种村庄建设，项目制不仅没有促进村民自治还在一定程度上挤压了村民意见表达的空间。

供过于求是项目制固有缺陷在特定形势下的具体表现。随着新农村建设不断升级为美丽乡村建设再到乡村振兴战略，国家惠农项目总量不断增加、种类不断拓展，地方政府及各职能部门在安排和分配项目中一方面强化了技术控制，另一方面也时常凸显自利属性，忽视村民基础性的、日常性的公共物品需求，根据自己部门政绩最大化、可视化、易宣传性来安排项目的种类和去向，导致出现了各种过度包装、过分美化的项目建设。县市级政府有一定整合资金的信息基础和统筹能力，但“以县为主”等整合模式多用于集中打造示范工程，但造点的选择标准为能否获得本级政府在官僚体系中的认可而非能否具有带动示范效应。^[35]当前丰沛的项目资源很多被用于不切实际、不痛不痒的建设，或者数量过剩，或者形式过剩，项目输入溢出是公共物品供给不平衡不充分的体现，村民不想要的公共物品过多供给，村民想要的公共物品仍然缺失，典型村公共物品堆积闲置，普通村公共物品仍然存在若干短板。

3.科层制与刚柔矛盾

韦伯将政治组织形式划分为三种理想类型：家父长制、卡里斯玛制、科层制。韦伯虽然将科层制看作是现代最具理性的组织形式，亦指出官僚制有“铁笼”之弊端，个体的价值意义逐步萎缩，沦为科层机器中无灵魂的螺丝钉。^[36]韦伯从个体价值层面看到了科层制的负效应，默顿进一步分析了科层制在组织层面也未必能达到理想中的高效，成员对规章制度的服从本来只是组织机构的手段，却常常转化为最终目的，目标与手段出现置换，形式主义和繁文缛节接踵而来。^[37]

当前很多地方提倡基层治理正式化和规范化，具体操作方式却是机械地推动基层科层化。科层制擅长应对内容重复、频繁发生、高度格式化的事务，其在城市社区以及经济发达利益密集的村庄有运作空间。而农村事务是高度总体性的、细小琐碎的、季节性的、偶然性的、重复性比较差且不规范，^[38]尤其目前很多中西部村庄人员外流且利益稀薄，复杂的科层制耗费成本极大应用率却很低。嵌入本村的权力文化网络之中的半脱产村组干部，在灵活时间灵活地点以灵活的形式处理村庄事务，他们在本村有一定的威望和信任度，能基于地方性知识进行协商，在“情理法”三者间熟稔转换，他们是全能型的多面手，能进行兼具低成本、高度灵活性和快速回应性的治理，同时还能在自家的生产经营和村组治理之间找到平衡点。

过于刚性的科层制失去弹性和灵活性，脱嵌于柔性的乡土社会，导致乡村组织悬浮于乡村社会之上。科层制度过度复杂，科层机构规模不断扩大，技术能力不断增强，同时却在丧失与基层社会的亲和性，行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力变得迟钝。^[39]官僚权力膨胀并大大强化的同时，却没有找到与民众有效连接的方式，结果科层机构有可能走向官僚专制。^[40]强制移植网格制、坐班制和议事制，让本应在田间地头的村组干部束缚在办公室，不是从群众中来到群众中去，而是从制度中来到制度中去，回应上级科层机构的技术越来越强，而回应群众诉求的能力越来越差。