1.从村民的角度看

土地开发涉及的主要不是生存诉求，而是发展诉求。在村民看来，是否能维持生存底线，是政府应该负责的，但能不能发展、能不能盖起出租房和厂房，是“自己的事”“个人的事”，盖不起来，是自己没眼光、没有储蓄、没地方借钱，“生存权”诉求容易形成诉诸基层政治，而“发展权”诉求更多地是个人行动。而且即使有些村民没有出租房，年轻人只要放下所谓“本地人”的身段，就可以在周围工厂找到工作，也可以自己做小生意，老年人有失地保险，条件比较差的还有低保，基本生活可以满足。关于发展，村民并不急迫地要求村庄政治或国家政治予以改进，即使是没有出租房的村民，也少有如土地调整般的改进村庄地权的愿望，村民最希望的反而是保持当下的村庄土地开发状态，虽然混乱、无序，虽然很多村民都认为“有势力的人”靠“强力”多占地是不公平的，虽然自己也有可能被别人以“强力”欺负，但自己至少能分到一杯羹，村民都是既得利益者，只不过有的村民既得利益多，只不过有的村民既得利益少。

村民没有整治村庄土地开发强烈意愿的另一个原因涉及土地开发的空间利用特性。土地开发以土地占有为基础，但并不完全依赖土地占有。土地开发一个重要特点是可以向上延伸开发或向下延伸开发，更不用说现实中村民“前后左右”式的全盘拓展。土地占有处于“私人物品”的状态，即具有竞争性和排他性，100亩的土地，他人占了70亩，我就只能占30亩。而土地的开发却处于“公共物品”的状态，首先是非排他性，甲村民家盖出租房不会阻止乙村民家盖出租房；其次是非竞争性，若两家同时建造出租房，甲村民家加盖一层出租房不会致使乙村民家少盖一层出租房。这两个特点造成，虽然村民以“强力”在土地开发权方面实行利益的最大限度扩张，但即使将他人的出租房盖到100层，也不会直接影响自己占有和利用土地使用权，本人可以盖2层，同样也可以盖到100层，从纯粹物理空间的角度讲，双方没有冲突之处。而且，土地非农使用，不仅很多时候以空间延伸的方式进行，不涉及基本占地面积，还不涉及土地肥力和养分枯竭的问题，无限制开发对他人造成的影响更小。村民对于所谓开发权方面的“公地悲剧”也不敏感，在村庄总体“公共性”缺乏的情况下，村民本来就不愿得罪任何人，既然别人的大肆开发无损自己利益，自己也就没有诉求政治改进的意愿。

2.从村集体和地方政府的角度看

村庄土地开发中，村庄政治和国家政治同时“缺席”。村庄政治“缺席”，有主观和客观原因之分。村干部和村庄治理越来越脱节，越来越只关注自己的工程承包等利益，村干部对于平常一般的会引起村民反感的事情都不会去触碰，何况出租房这种关切村民家庭主要生计的大事。虽然村干部从主观上并不想管村民建房的事务，但从客观治理资源的角度看，即使村干部主观上想管理，也缺乏村庄“强力”管束内部的土地开发。大片土地离开村庄后，许多传统的村庄治理资源消失，村干部有心无力，这种情况下，地方政府无论从能力还是责任的角度，都应参与村庄土地开发的管控，或者直接管控，或者重塑村庄政治进行间接管控。但地方政府的做法的是“选择性开发”和“选择性管控”，先开发好开发的村庄，先管理城市中的土地，这能马上转化为工商业利益；村庄中的土地管理产生的麻烦多、产生的利益又小，在自己的任期内，首先考虑成本小、收益大的事，“吃力不讨好”的事情留给下一任、下下任……让以后的官员和工作人员来处理。地方政府作为整体是如此思考，地方政府的各部门也是“选择性”地思考问题，各部门相互推诿，都希望把整治村庄土地开发这个麻烦事推到其他部门。

关于规范村庄建房，城管是主要的负责部门。但城管在执法过程中，很难得到其他部门的配合。首先办证部门压缩申请名额，办证程序冗长烦琐，导致翻改建过程中违建问题突出。

其次，区法院拒绝受理违法建设的执行案件使城管查处违法建设工作难上加难。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”第93条规定：“十三条规定人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”《××市城市规划条例》第65条亦规定：“当事人逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”但是目前区法院对区城管与区国土局申请执行的案件采取了不签收、不立案、不受理的态度，因为市中院指示区法院此类案件一律不接，“没有理由，也不能给书面的，只能口头讲讲”。区城管送至法院的执行案件不立案，导致城管对一些已作出处理决定的违法建设，处于“无法处理”的尴尬、被动的境地。

国土局、建设局等部门近二十年基本未批准新的宅基地用地，一个考虑是不愿村庄增加新房屋，理论上讲房屋数量减少，今后征迁的数量和难度也减少，但村民建不建新房的根本动力不在于办证名额多与少、办证程序复杂与否，而在于房屋收益。不批准新的宅基地用地这种过于简单的处理方式导致了之后出现的房屋都是违建房，遍地都是违建房，反而增加了以后征迁的难度，同时加大了城管部门平时的工作难度。而法院方面的拒绝受理态度，则更加明显表现出法院的“少出事”心理，法院自上而下有一套“结案率”“息诉率”“化解率”等指标，尤其要减少涉法涉诉信访，在这些指标的指引下，法院自然趋于避免接收涉及征迁这类非常麻烦的案子，司法部门本应对政府正式强制资源起到裁决和监督的作用，但法院主动回避，让城管处于孤军奋战境地。(www.daowen.com)

没有其他部门支持，城管需独自应对大片违建房，而城管自身的正式强制资源又难以开展，这让工作更难进行。尤其碰到暴力抗法时，城管束手无策，致使案件取证难、处理难，当然这不仅是城管的难题，也是所有执法部门的难题。

城管人员遭遇村民暴力抗法时，非常被动，如果此时针锋相对，严格地“违法必究、执法必严”，村民的暴力行为也可能随之升级，如此“事态扩大”，加上媒体长期对于城管消极面的宣传，城管执法的新闻一曝光，读者第一直观感觉是“城管肯定又打人了”“城管肯定又暴力执法了”，在这种舆论环境中，城管只能选择不作为。除了心理方面的压力，法理程序也限制了城管迅速应对违法行为。“城市管理”是一个很宽泛的概念，城管要配合多个部门执法，负责市容环卫、市场管理、违章建筑、公共设施、路面污染、噪音污染、车辆管理、广告张贴等等，但却没有赋予城管明确的、契合实际的执法空间，城管长期在“模糊地带”执法，不少执法从实践上来看是有效率的，但从法理上看是有瑕疵的。

城管没有执法空间，只能和村民“讲感情”“讲道理”，一讲这些，各种“大道理”“小道理”缠绕在一起，城管往往讲不过村民。

总之，村庄土地开发时期，“地权”的内涵从土地使用权和所有权变为开发权，土地开发利益分配没有一套“公共性”规则，地方政府、村干部、村民都抱着“当下能捞多少捞多少”的权宜心态尽可能扩大自己的土地开发范围。无序开发必然引起“公地悲剧”，但由于土地开发权的特性，这种无序开发在当下阶段没有明显的利益冲突、没有明显的利益受损者，短期内至多在“村庄规划”方面有一些负面影响，如电线乱接、过道狭窄、采光阴暗等等，但只要没有发生火灾等事件村民们还是得过且过，政府和村干部也安于现状，不愿去得罪村民。“公地悲剧”由将来的“城市规划”承担后果，“城市规划”的负面影响是绕不过去的，总有一天城市要将当前自行开发的村庄纳入管理，即便不为了获得村庄宅基地的土地面积，也为了城市的总体建筑规划和美观。以后城市如何“消化”已开发多年的“城中村”，其中巨大的货币成本和谈判成本由未来政府承担。

学者们多认为土地开发利益分配在地方政府与村民之间的分配不公平，地方政府拿走利益太多，而村民获得利益太少。这种说法似是而非，没有区分“村民”的多元样态，不同区域的不同村民获取土地利益的能力是不同的，按获利能力大致可以将“村民”分为以下五类：第一类：偏远村庄的村民，因位置远离开发中心，村民很少能获得各种土地开发利益。第二类：城郊村的村民，城郊村一般都列入即将开发的计划，村民获得土地和房屋补偿款指日可待，但村民很少有出租房等自主开发的机会。第三类：开发程度低的城中村的村民。各种城中村的情况也有分化，有的城中村看似位置中心，但周围没有工厂，只有政府部门、商场等，出租房入住人数并不多，自主开发的获利不如青安村这类村庄，区位是获利能力的表面影响因素，地方政府“选择性政治”是获利能力的隐藏影响因素，出租房越是获利能力低，村民越容易接受房屋变现，政府拆迁的阻力越小，政府为了工作便利，往往先开发这些好做工作的村庄。开发程度低的城中村和开发程度高的城中村，获利能力不仅体现在出租房租金方面，更体现在出租房收租的时间长度，开发程度高的城中村，不仅租金高，也因为“难啃”，被地方政府将难题留给后任，村民自主开发的时间延长。开发程度高的城中村中，村民也可大致再分为：第四类：强势村民和第五类：普通村民。强势村民，胆子大、有人脉、家族大、有原始资本，敢投资多处房产，甚至敢强占村集体和小组的土地，在个人“强力”比拼的“丛林逻辑”中，他们是自行土地开发最大的赢家。

综上，村民获取土地利益的能力，其一和区位有关，其二和基层治理状况有关。村庄地权在土地开发时期，外延和内涵发生变化，地方政府缺乏对开发权的分配有明确的定位，也缺乏相应的政治能力，地方政府在土地开发方面从利益最大化的角度“避难择易”，因为“怕麻烦”“怕出事”，放弃土地“公共性”，强势村庄和强势村民自行开发作为“既存现实”被默认，农业地区村民无法分享土地开发增值。