1.研究视角下的乡村治理

乡村治理相关内容的研究与实践由来已久，但将其作为专门的术语加以研究也是近二十年的事情。改革开放以后，学术界对乡村治理问题的研究日渐深化，这其中既包括乡村自治的历史性研究，如王亚民的《蓝鼎元乡村治理思想与实践研究——乡村善治的历史解读》、郑大华的《米诺乡村建设运动》、李德芳的《民国乡村自治问题研究》等，也包括大量基于当代中国国情的乡村治理与国家治理的理论探讨。张厚安在1996年的《乡政村治——中国特色的农村政治模式》中首先引入了“乡政村治”的概念，其中乡政指乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；村治指村民委员会是农村最基层的群众性自治组织。他认为，这两者的结合“是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式，最好的组织形式”。^[15]1998年，华中师范大学中国农村问题研究中心首先提出“乡村治理”的概念，引发了学界对这一新概念的广泛关注和深入研究。徐勇等学者认为，只有实现从“乡村自治”到“乡村治理”的话语转变，乡村研究才能适应当前的乡村社会变革。^[16]

关于乡村治理的内涵，不同学者从各自的研究角度提出了自己的见解。郭正林从治理主体的维度提出，“乡村治理，就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、‘七站八所’、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好”。^[17]贺雪峰在《乡村治理研究的三大主题》一文中认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”。^[18]党国英则指出，“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制”。^[19]除此之外，学界开始涌现大量乡村治理地方特色的实证研究，如贺雪峰、周怡、欧爱玲进行的村庄调查极大地丰富了乡村治理研究的理论性与实践性。

2.政策视角下的新时代乡村治理与乡村振兴战略

乡村治理是新时期乡村振兴战略的五大要求之一，被普遍看作是乡村振兴的重要基础和主要内容。习近平总书记反复强调，乡村振兴要夯实乡村治理这个根基。乡村治理的成效直接关系到我国乡村社会的长治久安与和谐稳定，关系到乡村振兴战略实施的成败，关系到国家治理能力现代化能否实现。

十九大报告以及《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》都着重强调了乡村治理体系和治理能力现代化对于夯实乡村振兴基础的重大意义。为了进一步推进乡村治理走向纵深，改善和加强乡村治理工作，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月专门印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），这个指导意见明确了乡村治理对于国家治理和乡村振兴的基石性地位，为新时代的乡村治理工作提供了顶层设计，为乡村基层治理的方方面面提供了重要遵循，是实施乡村振兴战略的重要配套性文件。

首先，《指导意见》树立了乡村治理的指导思想，以“四个坚持”作为乡村治理的价值指引，即坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的。同时明确了乡村治理的主要性质和内涵，即建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建供职工治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路。

其次，《指导意见》对照乡村振兴战略的总体要求，提出2020年现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，到2035年党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化的具体目标。

其三，《指导意见》从完善村党组织领导、发挥党员先锋模范作用、规范村级组织工作事务、增强村民自治组织能力、丰富村民议事协商形式、全面实施村级事务阳光工程、积极培育和践行社会主义核心价值观、实施乡风文明培育行动、发挥道德模范引领作用、加强农村文化引领、推进法治乡村建设、加强平安乡村建设、健全乡村矛盾纠纷调处化解机制、加大基层小微权力腐败惩治力度、加强农村法律服务供给、支持多方主体参与乡村治理、提升乡镇和村为农服务能力等十七个方面提供了实现乡村有效治理的实践路径和行动指南，较全面地回应了当前我国乡村治理所面临的困境困局。

最后，《指导意见》为保障乡村治理工作的稳妥落地，提出了四个方面的组织保障要求。一是加强组织领导，把乡村治理工作摆在重要位置，纳入经济社会发展总规划和乡村振兴战略规划中；二是建立协同推进机制，严格落实责任，加强部门联动，建立乡村治理工作协同运行机制，形成工作合力；三是强化各项保障，加强乡村治理人才队伍建设，聚合激活各类人才资源，充实基层治理力量，增强乡村治理体系活力。要加大投入保障，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制；四是加强分类指导，结合本地实际，围绕加强和改进乡村治理的主要任务，分类确定落实举措，形成适合本地的乡村治理机制。

从政策文本中可以看出，我国已经初步形成多元主体参与乡村治理的体制机制，为多元主体参与乡村治理提供制度化平台。特别是十九届四中全会提出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对新时代的乡村治理提出了更大期盼和更高要求。新时代的中国乡村改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进乡村治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国乡村发展的实际情况和时代潮流，继续深化法治自治德治相结合的乡村治理改革，重构城乡关系，持续推进乡村振兴，构筑城乡互利共赢的命运共同体，这是顺利实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。

【注释】

[1]吴承明、董志凯：《中华人民共和国经济史》第一卷，中国财政经济出版社，2001年，第46页。

[2]《毛泽东文集》第六卷，人民出版社，1999年，第431页。

[3]《中共党史学习文献简编（社会主义革命时期）》，中共中央党校出版社，1983年，第151页。

[4]刘伟等：《论建国以来我国农村政治合法性基础的变迁》，《中共杭州市委党校学报》2013年第4期。(www.daowen.com)

[5]杨弘、胡永保：《建国以来我国农村基层治理中国家与社会关系的演变及启示》，《理论学刊》2012年第7期。

[6]苏海新、吴家庆：《论中国乡村治理模式的历史演进》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第6期。

[7]李广、袁方成：《转型期“乡政村治”治理体系的建构与成效》，《理论与改革》2009年第1期。

[8]中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》，人民出版社，1982年，第841页。

[9]金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系研究》，《社会主义研究》2000年第8期。

[10]李广、袁方成：《转型期“乡政村治”治理体系的建构与成效》，《理论探讨》2009年第1期。

[11]郑风田：《精准扶贫与乡村振兴的有效衔接》，《国际金融报》2019年11月4日。

[12]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华社，2017年10月27日。

[13]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，新华社，2018年2月4日。

[14]陈杰：《乡村振兴战略视域下农业示范区政策体系研究》，中国科学技术大学2019年博士论文。

[15]张厚安：《乡政村治——中国特色的农村政治模式》，《政策》1996年第8期。

[16]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年，第235页。

[17]郭正林：《乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2004年第4期。

[18]贺雪峰：《乡村治理研究的三大主题》，《社会科学战线》2005年第1期。

[19]党国英：《我国乡村治理改革回顾与展望》，《社会科学战线》2008年第12期。